IV SAB/Po 87/17

Sygn. [...] IV SAB/Po 87/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do dokonania czynności przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego A. W. kwotę [...]złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie Pismem z dnia 13 września 2017 r. A. W. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej jako "DIAS") polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 25 kwietnia 2017 r. Skarżący wniósł o uznanie, że przedstawiona mu propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby, a w konsekwencji o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie zainicjowanej wniesionym odwołaniem i zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, względnie zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania. Skarżący wskazał, że do dnia 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w P. na stanowisku starszy specjalista Służby Celnej w stopniu podkomisarz celny. W dniu 23 lutego Skarżący został poinformowany, że od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w P. realizując zadania w Urzędzie Skarbowym w P.. W dniu 08 maja 2017 r. skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia będącą w istocie w ocenie Skarżącego decyzją o zwolnieniu ze służby. Od powyższej decyzji skarżący w dniu 22 maja 2017 r. złożył odwołanie. Jednocześnie skarżący wskazał, iż przyjął złożoną mu propozycję pracy z powodu przymusu ekonomiczno-prawnego, lecz się z nią nie zgadza. Po złożeniu odwołania, Skarżący otrzymał od DIAS pismo stwierdzające, że nie przysługuje Mu odwołanie od propozycji pracy i w związku z tym nie będzie ono rozpoznane merytorycznie. W dniu 07 sierpnia 2017r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej co do braku nadania biegu odwołaniu poprzez jego nieprzedstawienie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej tj. wskazanemu w odwołaniu właściwemu organowi wyższego stopnia uprawnionemu do rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby Celno - Skarbowej. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował skarżącego, że nie może być ono rozpatrzone we wskazanym przez stronę trybie art. 37 § 1 K.p.a. albowiem w sprawie przedstawienia propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach skarżący wniósł niniejszą skargę zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynność w zakresie wykonania obowiązku przedstawienia złożonego odwołania organowi wyższego stopnia. Podkreślił, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, czego potwierdzeniem stało się to, że musiał złożyć oświadczenie majątkowe w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej tj. w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych ze służby. Wskazał, że ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji, a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, iż propozycja zatrudnienia dla funkcjonariusza z dnia 25 kwietnia 2017 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") organ stwierdził, że z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie także jako "pwKAS") wynika, iż w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno- Skarbowej propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o prace na czas nieokreślony lub określony . Organ wskazał, że w opisywanej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie opisywanej sprawy, zdaniem organu, taki obowiązek nie występuje. Bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi bowiem dotyczyć stosunku administracyjnego, będącego choćby potencjalnie, przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej. Stosownie zaś do art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Złożenie skarżącemu propozycji nowych warunków zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, względnie aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji państwowej, lecz niezaskarżalna czynność prawna pracodawcy. Propozycja ta nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień lub obowiązków skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Ponadto, zarzut niedopuszczalności skargi – w ocenie organu – uzasadnia również interpretacja a contrario treści art. 169 ust. 4 ustawy pwKAS, z której wynika jednoznacznie, że złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru aktu administracyjnego, bowiem jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej wymaga wydania decyzji administracyjnej. Brak jest zatem podstaw prawnych zarówno do żądania przedstawienia skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej warunków zatrudnienia w formie decyzji administracyjnej, jak i przekazania przez ten organ pisma zatytułowanego jako "odwołanie" organowi wyższego stopnia. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony Związek Zawodowy Celnicy PL. [...] postępowania poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. zaskarżona zostać może bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przedmiotem skargi na bezczynność w sprawie niniejszej jest nienadanie procesowego biegu odwołaniu skarżącego od propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P.. Przesłanie odwołania organowi wyższej instancji należące do obowiązku organu pierwszoinstancyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisem tym jest art. 133 K.p.a. następującej treści: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132". Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązkiem organu jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeśli w ocenie organu odwołanie nie przysługuje (vide wyroki w sprawach II GSK 869/12 z dnia 19 czerwca 2017 r; II SAB/Bk 125/16 z dnia 7 lutego 2017 r.; II SA/Wa 2457/11 z dnia 23 lutego 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Przekazanie odwołania jest czynnością materialno – techniczną. Na bezczynność organu pierwszej instancji, który tej czynności nie dokonuje w terminie 7 dni, od dnia, w którym otrzymał odwołanie (jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji w myśl art. 132 K.p.a.) – służy skarga na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wykorzystaniu środka określonego w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie 8, s. 595 oraz wyrok w sprawie II SAB/Bd 104/15 z dnia 22 marca 2016 r., CBOSA). Zatem stanowisko organu o niedopuszczalności sądowej kontroli bezczynności organu w tym przedmiocie (nieprzekazania złożonego przez stronę odwołania) nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, iż zostały spełnione wymogi formalne przedmiotowej skargi na bezczynność, mianowicie: skarżący w dniu 07 sierpnia 2017 r. złożył do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. Skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Samo wyczerpanie środka zaskarżenia umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. W ocenie Sądu skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a. czyli obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Bezspornie tej czynności materialno – technicznej nie dokonał do czasu orzekania przez sąd. Organ więc pozostawał w bezczynności, co sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku, wcześniej (w punkcie 1) zobowiązując na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dyrektora KAS w P. do dokonania czynności przesłania odwołania organowi drugiej instancji. Ten w pierwszej kolejności oceni dopuszczalność tego środka odwoławczego i w zależności od wyniku tej oceny albo wyda postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a., albo rozpozna odwołanie. Udzielony przez sąd termin 7 dni na przekazanie odwołania jest realny do realizacji, albowiem nie wymaga żadnego postępowania wyjaśniającego, nadto taki termin na dokonanie takiej czynności przewiduje art. 133 K.p.a. Ze względu na treść art. 149 §1a p.p.s.a. sąd miał też obowiązek oceny charakteru bezczynności. Sąd uznał, że nie nosiła ona cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (vide wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 13/15, CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie II OSK 2440/15: "Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" [...] w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony". W sprawie niniejszej rażącego naruszenia prawa sąd nie dopatrzył się, bowiem brak czynności, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącemu nie wynikał ze złej woli organu a z uwagi na nowe instytucje i regulacje ustawowe jakie wprowadziła ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Ustawodawca wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia" a brak praktyki co do rozumienia jej istoty oraz charakteru procesowego spowodował zaistniałą w sprawie praktykę załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu z przeoczeniem treści art. 133 K.p.a. Zwłaszcza to ostatnie – nowa, nieznana instytucja procesowa – stanowi, zdaniem składu orzekającego, swoistego rodzaju usprawiedliwienie bezczynności polegającej na nieprzekazaniu odwołania organowi wyższego rzędu – co powodowało ocenę, iż przedmiotowa bezczynność nie miała rażącego charakteru (pkt 3 wyroku). Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności sąd nie znajdował powodów do nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Konkludując na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.