II OSK 1063/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 623/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Burmistrza L. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Gd 623/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Burmistrza L. z dnia [...] 2016r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...]2016r. Burmistrz Miasta L., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r,, poz.199, ze zm. dalej: u.p.z.p.) na wniosek Ł.W. ustalił warunki zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na dz. nr [...] obręb [...] przy ul. T. w L.. W dniu 5 października 2016r. Prokurator Okręgowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] 2016 r. zarzucając niejednoznaczne określenie parametrów technicznych geometrii dachu oraz niewłaściwe określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nadto nieokreślenie wysokości kalenicy oraz ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. W., T. i S. maksymalnie na poziomie 7,5 m ponad poziom terenu przy głównym wejściu do budynku i w następstwie naruszenie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej w postaci wydruków ze strony internetowej gogle maps obrazującej zadrzewienie działki, a także z informacji z dnia 30 września 2016 r. Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w L. dotyczącego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta L. wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie przedstawił przebieg postępowania oraz analizę funkcji i cech zabudowy przedmiotowej inwestycji, uszczegóławiającą wynik analizy załączony do zaskarżonej decyzji, wskazując przy tym, że ogólność wniosków stanowiących przesłankę do ustalenia w decyzji konkretnych parametrów dla nowej zabudowy wynika z faktu, że załącznikiem do decyzji nie jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyłącznie jej wyniki. W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2016 r, uczestnik postępowania Ł.W. wniósł o jej oddalenie, polemizując z zarzutami skargi i popierając stanowisko burmistrza. Do pisma dołączył szereg fotokopii zdjęć, które mają przedstawiać widok obszaru analizowanego. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. pełnomocnik procesowy Burmistrza Miasta S. złożył również fotokopie zdjęć dokumentujących stan obszaru analizowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zasadność podniesionych w skardze zarzutów i uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że w aktach sprawy zabrakło jako odrębnego dokumentu analizy urbanistycznej, skoro załącznik do decyzji zdaniem organu nie stanowi takiej analizy, lecz jedynie jej wynik. Tym samym jako zasadny ocenił zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazał, że jeżeli załącznik tekstowy do decyzji stanowi analizę, jak wynika z jego tytułu, to jest ona wadliwa, gdyż w sposób wybiórczy przedstawia stan zabudowy zastanej na obszarze analizowanym, a przyjęte w analizie parametry ustalone zostały dowolnie, bez szczegółowego przywołania ich podstawy. Przedmiotowa analiza nie obrazuje zatem dostatecznie wyczerpująco sposobu ustalenia poszczególnych parametrów, a w odniesieniu do geometrii dachu pozostawia inwestorowi dowolność nieprzewidzianą w § 8 rozporządzenia. Sąd jednocześnie wskazał, że nie aprobuje uzupełnienia analizy poprzez wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, gdyż pismo procesowe skierowane do sądu nie może zastąpić uzasadnienia decyzji organu, ani załącznika do tej decyzji. Jako chybione Sąd uznał powoływanie się przez strony na fotografie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, gdy żadna z tych fotografii nie stanowiła elementu postępowania wyjaśniającego i nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego, co jednocześnie potwierdza wadliwość postępowania przed organem administracji. Sąd wskazał, że analiza dołączona do zaskarżonej decyzji w części tekstowej nie zawiera dokładnego scharakteryzowania i opisu zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (w obszarze analizowanym), zarówno pod względem rzeczywistej funkcji i przeznaczenia, jak i dostępności do drogi publicznej oraz jej wskaźników i parametrów, umyka zatem kontroli sądu prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Z treści decyzji o warunkach zabudowy nie wynika również sposób wyznaczenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nie wynika to również z analizy stanowiącej załącznik tekstowy do decyzji. Natomiast w odniesieniu do geometrii dachu ustalenia zawarte w decyzji, są w istocie powtórzeniem stwierdzonej niejednoznaczności form geometrii dachu na obszarze analizowanym i dopuszczają różne możliwe formy tego parametru dla projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu przepisy rozporządzenia w § 4-8 nie dają podstaw do określenia parametrów technicznych wnioskowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający czy to rozmaite ich rozumienie, czy też pozostawiające wybór wnioskodawcy - bez należytego i przekonywającego uzasadnienia. Sąd wskazał, że organ nie miał obowiązku sprawdzania i ustalania stanu przedstawionego na prawidłowo pozyskanej mapie ze stanem w terenie, a istniejące zadrzewienie, nie miałoby wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie mogłoby mieć znaczenie na następnym etapie inwestycyjnym, czyli dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ł.W. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, że zostało wydane z naruszeniem: 1. przepisów postępowania w postaci § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuzasadnione ustalenie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy Prawo budowlane powinna przybrać postać sformalizowanego i odrębnego od wyników tej analizy dokumentu wskazującego parametry zabudowy istniejącej na poszczególnych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, a nadto przyjęte w tej analizie rozwiązania architektoniczne i urbanistyczne powinny wynikać z opisanego w części tekstowej tej analizy stwierdzonego przez organ stanu faktycznego, co do istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich w układzie urbanistycznym oraz wyliczeń matematycznych w sytuacji, w której brzmienie § 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia nie nakłada rzeczywiście na organ obowiązku spełnienia tych wymagań ograniczając się wyłącznie do nakazania organowi przeprowadzenia analizy w postaci procesu intelektualnego, którego jedynie wynik jest elementem decyzji o warunkach zabudowy, co w efekcie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem odmówienie analizie sporządzonej przez organ przymiotu analizy, o której mowa w treści § 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, 2. przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zastosowanie tej normy prawnej - wskazującej w istocie tylko jedną z przesłanek, od zaistnienia której zależy możliwość wydania przez organ decyzji o warunkach zabudowy - mogła zostać naruszona wskutek braku rzetelnej i należycie uzasadnionej analizy architektoniczno-urbanistycznej, pomimo tego, że norma ta nie zawiera żadnych wskazań odnośnie formy i treści analizy architektoniczno-urbanistycznej, 3, przepisów prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu od oceny zaskarżonej decyzji również przy zastosowaniu tej regulacji, która każdemu podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do nieruchomości przyznaje ustawowe prawo do zagospodarowania terenu tej nieruchomości zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 4. przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 oraz art, 80 Kodeksu postępowania administracyjnej, poprzez uznanie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o czym miał świadczyć kształt dokonanej przez ten organ analizy architektoniczno-urbanistycznej, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przypisanie organowi dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zarzucenie organowi niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Sł. wskazał na niezasadność podniesionych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 938/15, LEX nr 2227735). W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy również wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017r. sygn. akt I FSK 1063/15, LEX nr 2249197). Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588). W pierwszej kolejności wskazać należy, że § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie stanowi przepisu procesowego, lecz stanowi normę prawa materialnego. Nadto powołany również w opisie tego zarzutu art. 61 ust. 1 jest przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jak wskazał autor skargi kasacyjnej ustawy Prawo budowlane. Z kolei odnośnie naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów, bowiem nie znajdują one zastosowania w postępowaniu sądowym, co najwyżej zgodnie z opisem zarzutu mógł dokonać niewłaściwej oceny przeprowadzonego w oparciu o powołane przepisy postępowania przed organami administracji publicznej. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, więc te, które Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Niezależnie od tego stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli ustalonego przez organy stanu faktycznego i dokonał jego oceny, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu. Zastrzeżenia Sądu I instancji powodują, że analiza, której wyniki są załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy budzi wątpliwości w zakresie czy została przeprowadzona rzetelnie i zgodnie z przepisami prawa, a w kontekście przesłanek ustalenia wymagań dla nowej inwestycji, czy zostały one ustalone zgodnie z wymogami prawa. Nie wiadomo więc czy wymagania dla planowanej inwestycji nie zostały ustalone w sposób dowolny - zwłaszcza w zakresie parametrów planowanej inwestycji, a w szczególności wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji kwestie te nie zostały dostatecznie wyjaśnione w aspekcie przepisów art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Jednak niewłaściwe sformułowanie zarzutów nie uniemożliwia rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał częściowo błędnej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez przyjęcie, że organ powinien dołączyć do akt zarówno pisemną analizę architektoniczno-budowlaną, jak i wyniki tej analizy w formie załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym jest więc, że załącznikiem tekstowym do decyzji są tylko wyniki analizy a nie analiza jako taka. Jednocześnie należy zauważyć, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby analiza urbanistyczna została przeprowadzona w formie pisemnej. Chodzi tu raczej o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę. Wyniki tego procesu stanowią podstawę dla ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji wyniki analizy powinny jednak pozwolić stronom, a w razie złożenia skargi także sądowi administracyjnemu na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy. Istotne jest bowiem czy nowa inwestycja nie będzie zaburzać ładu przestrzennego na określonym terenie. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu ( por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1252/11, LEX nr 1291874). W realiach niniejszej sprawy wątpliwości, co do rzetelności dokonanej analizy budzi, zarówno treść załącznika tekstowego jak i graficznego do decyzji Burmistrza L.. Zwrócić należy również uwagę, że celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w części tekstowej i graficznej analizy stanowiącej załącznik do decyzji, jak i w dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości, co do przyjętych parametrów ( por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444). Tymczasem w niniejszej sprawie analiza zarówno w części tekstowej jak i graficznej nie zawiera wszystkich niezbędnych danych pozwalających na prawidłowe określenie parametrów planowanej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla prawidłowego ustalenia parametrów inwestycji należało przeprowadzić odrębne analizy urbanistyczne dla poszczególnych budynków biorąc pod uwagę, że inne były dla nich fronty działek ( od ulicy W., T. i S.) oraz inna zabudowa miała wpływ na przyjęte wskaźniki zarówno w zakresie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Słusznie również wskazał Sąd I instancji, że wyniki przeprowadzonej analizy nie obrazują sposobu ustalania poszczególnych parametrów, a w odniesieniu do geometrii dachu pozostawiają inwestorowi dowolność nie przewidzianą w § 8 rozporządzenia. Tym samym parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu, są nieweryfikowalne, co powoduje, że decyzja organu administracji "wymyka się" spod kontroli sądowej. Mając powyższe na uwadze jako chybiony należało uznać również zarzut kasacyjny niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Nietrafny jest również zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Nie ma bowiem podstaw prawnych do formułowania generalnego założenia o prymacie prawa do zabudowy przysługującego inwestorowi. Jak wynika wyraźnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wolność zabudowy realizowana przez podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości musi uwzględniać warunki ustalone w decyzji o warunkach zabudowy oraz chroniony prawem interes publiczny. Prawo zabudowy terenu nie ma więc charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. W związku z powyższym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza L. przyjmując, że wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na prawidłowość wydanego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 2355/15).