I OSK 1688/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 760/17 w sprawie ze skargi L.M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., II SA/Wa 760/17, oddalił skargę L.M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L.M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz.133) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że nabycie przez małżonkę skarżącego [...] kwietnia 1994 r. od gminy Opole lokalu mieszkalnego z bonifikatą stanowi negatywną przesłankę do wypłaty świadczenia mieszkaniowego mimo, że po dniu powołania skarżącego do zawodowej służby wojskowej ani skarżący ani jego małżonka nie nabyli lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia ani od Skarbu Państwa, ani od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ani od jednostki samorządu terytorialnego, ani też gdy jego prawo do zakwaterowania nie zostało zaspokojone w żadnej innej postaci, a w dacie nabycia lokalu skarżący i jego małżonka nie byli jeszcze małżeństwem; 2. art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu rozszerzającej wykładni przepisu ustawy wprowadzającego wyjątek od zasady, że żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania poprzez przyjęcie przez Sąd, że powołany przepis posługuje się pojęciem "małżonek" w znaczeniu podmiotowym oraz faktycznym oparciu negatywnego dla strony rozstrzygnięcia na nieznanej ustawie przesłance ziszczającej się w ocenie Sądu, gdy "żołnierz lub jego małżonek kiedykolwiek skorzystał z jednej z form pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o której nowa w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 powołanej ustawy, niezależnie od tego, czy w chwili korzystania z pomocy pozostawał w związku małżeńskim" podważającej ponadto istotę i charakter prawa żołnierza do zakwaterowania; 3. art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu polegające na jego błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu poprzez dowolne i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, że w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności że zasada taka obowiązuje na gruncie ustawy o zakwaterowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji, wyrażane też w innych wyrokach przywołanych przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zarzuca błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. Przepis ten stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (którego jedną z form jest świadczenie mieszkaniowe – art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy), jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis ten nie obejmuje sytuacji nabycia lokalu z bonifikatą przed powołaniem do służby wojskowej lub przed zawarciem związku małżeńskiego, jak miało to miejsce w tej sprawie. Stanowisko to oparte jest na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r. I OSK 2439/14. Zauważyć w związku z tym należy, że pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 maja 2016 r. I OSK 2439/14, należy uznać za odosobniony. Poza tym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny stoi generalnie na stanowisku, że na gruncie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w powyższym przepisie podmiotów (por. wyroki NSA: z 20 grudnia 2013 r. I OSK 3038/12, z 12 lutego 2015 r. I OSK 2768/13, z 25 lutego 2015 r. I OSK 1240/13, z 17 marca 2016 r. I OSK 2425/14, z 27 listopada 2018 r. I OSK 1418/18, z 15 stycznia 2020 r. I OSK 1480/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni akceptuje argumenty wyrażone w ostatnim z powołanych wyroków z 15 stycznia 2020 r. I OSK 1480/18, zgodnie z którym przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. od czasu jej uchwalenia były wielokrotnie nowelizowane. Zmianom ulegało nazewnictwo instytucji prawnych, przewidujących uprawnienia żołnierzy i innych osób wraz z przesłankami ich nabywania czy utraty. Do 30 czerwca 2004 r. przepisy ustawy przyznawały uprawnienia do kwater nie tylko żołnierzom zawodowym, ale również innym osobom w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 29), po tej dacie – innym osobom w sytuacji wyjątkowej (art. 29), a po 1 lipca 2010 r. innym osobom o ile zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe żołnierzy (art. 68 ust. 2 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego). Od jednostek samorządu terytorialnego lokale mogli nabywać wszyscy bez względu na status zawodowy, o ile posiadali status najemcy. Podobnie od Agencji lokale mogli nabywać nie tylko żołnierze ale również inne osoby, a różnica dotyczyła wyłącznie wysokości bonifikaty. Należy też zauważyć, że przepisy o zbywaniu lokali (obecnie umiejscowione w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego) były i nadal są wspólne dla służb mundurowych podległych MSWiA. Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej w drodze wykładni można go wyprowadzić z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. I tak do lipca 2004 r. obowiązywał art. 47 ust. 9, na podstawie którego ekwiwalent pieniężny za rezygnację z osobnej kwatery stałej (jako forma realizacji "prawa do kwatery") nie należał się osobie uprawnionej (a więc nie tylko żołnierzowi), jeśli zajmowała ona lokal w zasobach jednostki samorządu terytorialnego i nie przekazała go do dyspozycji tych podmiotów. Świadczy to o tym, że żołnierz jako m.in. osoba uprawniona nie mógł skorzystać z dwóch form zakwaterowania: w postaci pieniężnej - od Agencji i rzeczowej - np. od gminy. Podobna regulacja dotyczyła samych lokali, niemniej w odniesieniu do małżonków - art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. Również uchylony już art. 87 tej ustawy stanowił zaporę do uzyskiwania wielokrotnej pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Obecnie jego odpowiednikiem jest właśnie art. 21 ust. 6. Jak słusznie argumentuje organ, zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej – kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich funkcją, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji czy Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m.in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej. Skoro zatem przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. umożliwiały i umożliwiają nabycie lokalu z zasobów Agencji nie tylko żołnierzom ale także innym osobom - art. 79 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego - to należy przyjąć, że nabycie lokalu w charakterze "innej osoby" (nie jako żołnierza) wyczerpuje negatywną przesłankę prawa do zakwaterowania z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Dodać jedynie należy, że rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie odpowiada też zasadzie pewności prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji R.P., oraz jest zbieżne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na gruncie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie tego sądu (zob. np. wyrok ETPC z 2 listopada 2010 r. w sprawie Ştefănică i in. v. Rumunia, skarga nr 38155/02 w pkt 34-35, czy też wyrok ETPC z 6 grudnia 2007 r. w sprawie Beian v. Rumunia (nr 1), skarga nr 30658/05, pkt 38) przyjmowano, że rozbieżność orzecznictwa w odniesieniu do tego samego zagadnienia prawnego prowadzi do naruszenia zasady pewności prawa, a przez to do naruszenia art. 6 ust. 1 konwencji, kiedy ma ona charakter "głęboki i trwały" (ang. profound and lasting). Jednak już z wyroku ETPC z 30 lipca 2015 r. w sprawie Ferreira Santos Pardal v Portugalia, skarga nr 30123/10, wynika, że "nie tylko "trwała i głęboka" rozbieżność orzecznictwa na tle tych samych zagadnień prawnych, ale również – mające swoje źródło w najwyższym organie sądowym – incydentalne odejście od utrwalonego stanowiska interpretacyjnego, nie mające szczególnego uzasadnienia w okolicznościach danej sprawy, może stanowić naruszenie art. 6 ust. 1 konwencji, bo powoduje wykreowanie stanu niepewności prawnej i zaburzenie zaufania do wymiaru sprawiedliwości. Jeśli jego sprawcą jest sąd najwyższy, od którego należy oczekiwać usuwania rozbieżności interpretacyjnych, a nie ich wywoływania, to nawet incydentalne zaburzenie konsensusu interpretacyjnego przyjętego w dotychczasowym orzecznictwie (i kontynuowanego w późniejszym orzecznictwie) może stanowić naruszenie art. 6 ust. 1 konwencji" (zob. Marcin Górski, Niespójność orzecznictwa krajowego sądu najwyższego jako naruszenia prawa do rzetelnego procesu – glosa do wyroku ETPC z 30 lipca 2015 r., 30123/10, LEX/el 2015). Tak więc w niniejszej sprawie odejście od stanowiska utrwalonego w orzecznictwie NSA na gruncie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P., oznaczałoby w istocie pogwałcenie zasad, o jakich była mowa wyżej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.