II OSK 613/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 91/17 w sprawie ze skargi H. P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności oraz oceny stanu technicznego robót budowlanych 1. uchyla punkt 3. zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. uchyla punkt 4. zaskarżonego wyroku, 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. IV SAB/Po 91/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi H. P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności oraz oceny stanu technicznego robót budowlanych, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do dokonania czynności (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), a także przyznał od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. P. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt 4). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2017 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności i oceny stanu technicznego fundamentów budynku usytuowanego na działce nr [...]. Pismem z dnia 19 lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożone przez H. P. odwołanie od ww. decyzji. Pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. H. P. złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a po postanowieniu tego organu z dnia 3 października 2017 r. odmawiającym wyznaczenia [...]WINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy pismem z dnia 9 października 2017 r. złożyła skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W swojej skardze skarżąca wskazała, że od przesłania odwołania organowi odwoławczemu minęły ponad dwa miesiące, a [...]WINB nie zawiadomił o wszczęciu postępowania odwoławczego. Zdaniem Skarżącej, z obowiązku tego nie zwalnia organu informacja o przesłaniu (przekazaniu) odwołania przez organ I instancji. [...]WINB nie wydał decyzji w terminie ustawowym, tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co oznacza, że organ odwoławczy jest w stanie bezczynności. Po upływie terminu do załatwienia sprawy organ pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia (do dnia 29 września 2017 r.) wynikający z konieczności przeprowadzenia kontroli (dodatkowego postępowania dowodowego). Skarżąca zaznaczyła, że zawiadomienie, o którym mowa jest w art. 36 § 1 k.p.a. powinno być, jeśli już nie doręczone, to przynajmniej nadane, przed upływem terminu załatwienia sprawy, a w niniejszej sprawie pismo nadano w dniu 24 sierpnia 2017 r. tj. po upływie terminu załatwienia sprawy lub w dniu załatwienia sprawy. Skarżąca zauważyła także, że przesłane odwołanie było już trzecim z kolei - sprawa toczy się od dnia 9 marca 2016 r., a zatem już ponad 19 miesięcy. W ocenie skarżącej czynności prowadzone przez [...]WINB pozbawione są jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy i stanowią swoistą "grę na zwłokę". W wyznaczonym nowym terminie załatwienia sprawy, a więc do 29 września 2017 r., organ sprawy nie załatwił i kolejnym pismem z dnia 29 września 2017 r., bez podania w istocie uzasadnionej przyczyny zwłoki, wskazał koleiny, bardzo odległy termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2017 r. Podana przez [...]WINB przyczyna kolejnej zwłoki tj. konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, bez wskazania o jaki dowód chodzi, nie jest i nie może być uznana za uzasadnioną przyczynę zwłoki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego doszedł do przekonania, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich kwestii wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. IV SA/Po 819/16, co stanowiło o nałożeniu na podstawie art. 136 k.p.a. obowiązku przeprowadzenia przez tenże organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Pismem z dnia 18 września 2017 r. PINB przekazał akta sprawy uzupełnione o protokół sporządzony podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 września 2017 r. W związku z powyższym, pismem z dnia 29 września 2017 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia 30 października 2017 r. zawiadomiono strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na konieczność wnikliwego przeanalizowania akt sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi, [...]WINB stwierdził, że pismo z dnia 22 sierpnia 2017 r. stanowiące zlecenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. zostało nadane dnia 23 sierpnia 2017 r. - tj. przed upływem miesięcznego terminu na rozpoznanie odwołania wniesionego przez skarżącą. W kolejnym piśmie z dnia 29 września 2017 r. [...]WINB wskazał nowy termin załatwienia sprawy związany z koniecznością zapewnienia stronom postępowania możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Także zawiadomienie z dnia 30 października 2017 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na konieczność przeanalizowania akt sprawy organów I i II instancji zostało wystosowane z zachowaniem terminu wskazanego we wcześniejszym piśmie [...]WINB. Uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Sąd I instancji, odwołanie od decyzji z dnia [...] 2017 r. wpłynęło do [...]WINB w dniu [...] 2017 r. W dniu 22 sierpnia 2017 r., a więc po upływie ponad miesiąca od otrzymania odwołania organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Jednocześnie [...]WINB zawiadomił strony postępowania, że sprawa zostanie załatwiona najpóźniej do dnia 29 września 2017 r. Następnie pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 29 września 2017 r. [...]WINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 30 października 2017 r. Następnie w dniu 30 października 2017 r. [...]WINB ponownie zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy – 30 listopada 2017 r. 3 listopada 2017 r. [...]WINB wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe zestawienie czynności podejmowanych przez [...]WINB – w ocenie Sądu - wskazuje jednoznacznie, że organ pozostawał w bezczynności. Decyzja kończąca postępowanie w została ydana dopiero w dniu 3 listopada 2017 r., a więc po upływie trzech i pół miesiąca od otrzymania odwołania. W okresie tym jedyną czynnością podjętą w postępowaniu odwoławczym przez [...]WINB, zmierzającą do zakończenia sprawy, było zlecenie organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Przy czym czynności dowodowe zlecone organowi I instancji nie doprowadziły do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, skoro w dniu 3 listopada 2017 r. [...]WINB wydał decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywołane okoliczności przemawiały, w ocenie Sądu, za stwierdzeniem, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd wyjaśnił, że dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie [...]WINB w okresie trzech i pół miesiąca ograniczył się do zlecenia dodatkowych czynności dowodowych, które nie doprowadziły jednak do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd miał również na uwadze, że odwołanie rozpoznawane przez [...]WINB było już trzecim złożonym przez skarżącą w sprawie, a postępowanie prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego od 9 marca 2016 r. Ponadto, w sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, w którym wskazano organom nadzoru budowlanego jakie okoliczności faktyczne niezbędne są do oceny legalności przedmiotowych fundamentów. Sąd uznał równocześnie, że stopień zawinienia organu przemawiał za częściowym uwzględnieniem wniosku o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Treść art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1506/16). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie: - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, - art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez, po pierwsze, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, mimo braku bezczynności organu i, po drugie, ustalenie wysokości tej sumy w sposób całkowicie dowolny, - art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd w ocenie stanu faktycznego okoliczności usprawiedliwiającej przekroczenie terminu do rozpatrzenia odwołania, tj. realizowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego, będącej przyczyną niezależną od organu, o jakiej mowa w art. 35 § 5 k.p.a., - art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd w ocenie stanu faktycznego okoliczności usprawiedliwiającej przekroczenie terminu do rozpatrzenia odwołania (wpływ odwołania do organu I instancji i jego przekazanie do organu odwoławczego), będącej okresem przewidzianym w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, o jakiej mowa w art. 35 § 5 k.p.a., - art. 35 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię terminu do załatwienia odwołania przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z przedstawionym przez Sąd I instancji sposobem obliczania długości trwania postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy zauważył, że nie można wliczyć do terminu załatwiania odwołania okresu pomiędzy 14 lipca 2017 r. a 24 lipca 2017 r., gdyż w tym czasie odwołanie znajdowało się organie I instancji oraz w drodze [...] oraz okresu pomiędzy 22 sierpnia 2017 r. a 20 września 2017 r., gdyż w tym czasie działał na zlecenie [...]WINB w [...] PINB w [...]. Sąd w sposób nieuprawniony doliczył te dwa okresy do działań procesowych organu odwoławczego. Co do zasady z przepisu art. 35 § 5 k.p.a. wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim faktycznie dysponuje organ administracji publicznej na rozpatrzenie sprawy i podjęcie decyzji. [...]WINB w [...] nie tylko nie był bezczynny, ale też nie można mu przypisać kwalifikowanej formy bezczynności, tj. rażącej bezczynności. Wnoszący skargę kasacyjną organ wskazał na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. II SAB/Bk 75/17 i zauważył, że zapoznając się z aktami sprawy trudno doszukać się w działaniach procesowych [...]WINB w [...] wadliwości o szczególnym i dużym ciężarze gatunkowym, faktów oczywistego lekceważenia skarżącej H. P., jawnego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa przez organ odwoławczy, czy też opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przyjmując hipotetycznie, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, czy to w formie podstawowej, czy kwalifikowanej [...]WINB stwierdził, że przepisy art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz 156 § 6 p.p.s.a. nie uprawniają Sądu do dowolnego przyznawania sum pieniężnych na rzecz stron. Z zaskarżonego wyroku nie sposób wywnioskować, jakimi obiektywnymi kryteriami kierował się Sąd I instancji, ustalając na rzecz H. P. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 16 lutego 2018 r. H. P. wniosła o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie, a skarżąca o tym poinformowani nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna posiada częściowo usprawiedliwione podstawy. Istota postawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że organ, po pierwsze, był w sprawie bezczynny, po drugie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszenia prawa i wreszcie po trzecie, że stwierdzony stan bezczynności uzasadniał ustalanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowany zarzut oddala wyłącznie w odniesieniu do pierwszej wskazanej wyżej podstawy, uznając, że stanowisko Sądu I instancji odnośnie do znajdowania się [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w stanie bezczynności było uprawnione, niemniej oceny tej nie można rozciągnąć na pozostałe elementy zaskarżonego orzeczenia, tj. na ustalenie Sądu, że bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji), a także na wniosek, iż uzasadnione pozostaje przyznanie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. P. sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji). Odnosząc się do poszczególnych kwestii szczegółowych, wynikających z zakresu orzekania przez sąd administracyjny w przedmiocie skargi na bezczynność organu (art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas gdy, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niewydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy decyzji rozpoznającej odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2017 r. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednocześnie art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, że do powyższego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zauważyć przy tym wypada, że terminów określonych w art. 35 k.p.a., w tym terminu wymienionego w art. 35 § 3 k.p.a., nie można traktować jako podstawowych, są to bowiem terminy maksymalne. Jeżeli się uwzględni powyższe, to niewątpliwie w dacie złożenia skargi organ znajdował się w stanie bezczynności, albowiem przekroczył termin rozpoznania odwołania H. P. Nawet, gdy się bowiem wyłączy okres przewidziany na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji z łącznego czasu, w jakim [...]WINB rozpatrywał odwołanie skarżącej, to analizowane postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, jak tego wymaga art. 35 § 3 k.p.a. Zgodzić się trzeba z wnoszącym skargę kasacyjną odnośnie do tego, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji błędnie wskazał, iż odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 12 lipca 2017 r. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 14 lipca 2017 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismo zawierające odwołanie nosiło datę 14 lipca 2017 r. (k. 3) i wpłynęło do organu faktycznie w dniu 24 lipca 2017 r. (k. 4). Powyższa wadliwość nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Nie ma przy tym znaczenia to, czy pomiędzy wskazaną powyżej datą wpływu odwołania a dniem zlecenia PINB dodatkowych czynności dowodowych (pismo z dnia 22 sierpnia 2017 r., k. 13) minęło 30 dni, jeżeli się zważy, że po wpłynięciu dokumentacji organu I instancji z dnia 20 września 2017 r. realizującej w założeniu nałożony przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. obowiązek, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zdążył podjąć wszystkich wymaganych w sprawie czynności procesowych tak, by zachowany został termin miesięczny na rozpoznanie odwołania H. P. Zawiadomienie o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów z dnia 29 września 2017 r. (k. 21) zostało bowiem wydane już w terminie wskazującym na pozostawanie przez organ w stanie bezczynności, co uprawniało Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że doszło w sprawie do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w całości zgadza się natomiast z argumentacją organu sprzeciwiającą się postrzeganiu zaistniałej w sprawie bezczynności organu nadzoru budowlanego jako bezczynności kwalifikowanej. Rażące naruszenie prawa jest stanem, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i być wyrazem niedającego się usprawiedliwić jednoznacznego i świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. Wychodząc z tego założenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje wystarczających przesłanek, by uznać, że przekroczenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu załatwienie sprawy w zainicjowanym przez skarżącą postępowaniu odwoławczym posiadało przywołane wyżej cechy nakazujące naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a. przypisać postać kwalifikowaną. Nie wynika to ani z długości prowadzenia tego postępowania, ani z podejmowanych przez organ odwoławczy po wniesieniu odwołania czynności procesowych, które w żaden sposób nie świadczą o zlekceważeniu przez organ osoby skarżącej jako strony postępowania i jej żądania sformułowanego w odwołaniu dotyczącego oceny legalności oraz stanu technicznego robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów budynku usytuowanego na działce nr [...]. Z pewnością może budzić zasadnicze wątpliwości to, czy organ odwoławczy miał powody, by zlecić organowi I instancji przeprowadzenie określonych czynności dowodowych po upływie aż 29 dni od dnia wpłynięcia odwołania, a więc po upływie czasu, który ustawa procesowa co do zasady uznaje za czas wystarczający co przeprowadzenia wszystkich czynności, które umożliwiają wydanie jednej z decyzji określonych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Działanie takie niewątpliwie ma cechy działania opieszałego, niemniej uznanie, że sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym nie determinuje stwierdzenia, że naruszenie terminu rozpatrzenia sprawy było w tym przypadku rażące, tym bardziej, jeżeli zwłoka – tak jak w niniejszej sprawie – nie była wielomiesięczna, a więc znaczna i w jakimś stopniu była skutkiem przede wszystkim nieefektywnego podejmowania czynności procesowych, a nie wyrazem "milczenia" organu wynikającego ze świadomego nieprzestrzegania terminów załatwienia sprawy. Zlecenie przeprowadzenia w toku postępowania odwoławczego przez organ I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego nie było niedopuszczalną "grą na zwłokę", jak to postrzega skarżąca, jeżeli bezsporne jednocześnie pozostaje, że w złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła PINB w [...] niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zamieszczonych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2016 r., jak też zgłosiła zastrzeżenia względem dokonanych ustaleń faktycznych i kompletności zebranego materiału dowodowego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi, przy czym decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną aprobuje jednocześnie stanowisko, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1842/17; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 1769/17; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 642/15). To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 490/17; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1506/16). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że cel złożonej skargi na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mógł zostać osiągnięty bez przyznania od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego środek ten nie był potrzebny do zdyscyplinowania organu i doprowadzenia do zakończenia postępowania, zważywszy, że po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność, a przed dniem wydania przez Sąd orzeczenia, organ odwoławczy wydał przewidzianą prawem decyzję. W tym miejscu sprostowania jednocześnie wymaga zamieszczona przez Sąd I instancji w tym zakresie informacja, że podstawą prawną tejże decyzji pozostawał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro decyzja kasacyjna jest podejmowana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i taki też przepis prawa został przez [...]WINB w treści decyzji z dnia [...]2017 r. przywołany. W związku z powyższym, uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. wyroku. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. uchylił punkt 4. zaskarżonego wyroku, przyjmując że w sprawie brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej (punkt 2 wyroku). Oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, biorąc pod uwagę przedmiot sprawy i wydane orzeczenie, będzie rozstrzygnięciem najbardziej adekwatnym.