II SA/Ol 59/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy – Wójta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych oddala skargę. Zarządzeniem z dnia 26 lipca 2016 r., nr 420/2016 Wójt Gminy, działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), odwołał z tym dniem A. S. (dalej też jako: "uczestniczka") ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych. Jako powód, organ prowadzący szkołę wskazał długotrwałą absencję chorobową, trwającą w 2015 r. 19 dni, zaś w 2016 r. nieprzerwanie 182 dni. Podniósł, że absencja dyrektora, choć niezawiniona, ogranicza pełne, kompleksowe i perspektywiczne zarządzanie szkołą. Nieobecność w pracy dyrektora, chociaż usprawiedliwiona, spowodowana niezdolnością do pracy z powodu choroby, ma negatywny wpływ na funkcjonowanie szkoły i nie pozwala na osiągnięcie celów jej działania, gdyż powoduje istotną dezorganizację pracy i długotrwałą konieczność zastępowania dyrektora. Wskazał, że Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował odwołanie A.S. ze stanowiska dyrektora szkoły. Pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. A. S. wezwała Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając mu stronniczą ocenę jej zwolnienia lekarskiego oraz oparcie się na nieprawdziwych oskarżeniach. Uczestniczka wywiodła, że Dyrektorem Szkoły była od 1 września 2009 r. do dnia odwołania. W styczniu 2016 r. złamała nogę i była do 29 lipca 2016 r. na zwolnieniu lekarskim. Pod jej nieobecność zastępował ją Zastępca Dyrektora Szkoły. Tym samym w pełni zachowany został nadzór pedagogiczny i niezakłócone kierowanie szkołą. Wyjaśniła, że po zwolnieniu lekarskim zamierzała wrócić do pracy, ale na 3 dni przed upływem terminu zwolnienia Wójt Gminy wydał zarządzenie. Podniosła, że odwołanie jej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, było niezasadne i krzywdzące. Wskazała, że przeprowadzona przez Kuratora Oświaty ewaluacja pracy kierowanej przez nią szkoły, jak i najwyższa ocena, tj. wyróżniająca jej pracę na stanowisku dyrektora świadczą, że potraktowano ją ad persona, a prawdziwe powody odwołania jej są zupełnie inne, niezwiązane z merytoryczną oceną organizacji pracy szkoły. Zauważyła, że jeszcze w dniu 18 maja 2016 r. na posiedzeniu Komisji ds. Oświaty i Kultury Rady Gminy ustalono, że wszystko jest w porządku i pod kontrolą. Podkreśliła, że przez 30 lat pracy właściwie nie przebywała na zwolnieniach lekarskich. Złamanie nogi to dłuższe zwolnienie po 32 latach pracy. Oceniła, że potraktowano ją nierówno z pozostałymi dyrektorami szkół, którzy korzystali z częstych i długich zwolnień lekarskich. W odpowiedzi na to wezwanie Wójt Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 24 października 2016 r. uczestniczka wystąpiła do Wojewody o wszczęcie postępowania nadzorczego i stwierdzenie nieważności zarządzenia. W dniu 31 października 2016 r. Wójt Gminy, w wykonaniu wezwania, przesłał organowi nadzoru kwestionowane zarządzenie wraz z aktami sprawy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" r., nr "[...]", Wojewoda stwierdził nieważność wskazanego zarządzenia. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, organ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis ten dotyczy sytuacji o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym i nagłym, w których wystąpiło naruszenie przez dyrektora szkoły obowiązków lub prawa, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Organ nadzoru wyjaśnił, że po przeanalizowaniu uzasadnienia do zarządzenia oraz zapoznaniu się z wyjaśnieniami uczestniczki i nadesłanymi przez nią materiałami, uznał, że zarządzenie narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazał, że uzasadnienie zarządzenia jest bardzo lakoniczne i nie wskazuje w jaki sposób absencja dyrektora szkoły, poza koniecznością zapewnienia zastępstwa, doprowadziła do destabilizacji funkcjonowania szkoły i niemożności osiągania celów jej działania. Stwierdził, że uzasadnienie nie wskazuje również żadnych zdarzeń, które uzasadniałyby konieczność natychmiastowego odwołania dyrektora ze stanowiska w czasie ferii letnich. Wojewoda zważył, że powszechnie wiadomo, iż złamanie nogi wiąże się z długotrwałym zwolnieniem lekarskim, a więc do organu prowadzącego szkołę należało zapewnienie zastępstwa gwarantującego sprawne funkcjonowanie szkoły w czasie nieobecności dyrektora. Ocenił, że pobytu dyrektora na długotrwałym zwolnieniu lekarskim nie można uznać za zdarzenie wyjątkowe i nagłe, uzasadniające natychmiastowe przerwanie wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Gmina, reprezentowana przez Wójta Gminy, zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia w związku z naruszeniem: 1) art 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), poprzez przyjęcie, że zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem prawa skutkującym jego nieważnością; 2) art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w okolicznościach, o których mowa w zarządzeniu, nie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, upoważniający organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole - Wójta Gminy Ełk do odwołania uczestniczki ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Stradunach bez wypowiedzenia; 3) art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego mogącego wyjaśnić stan faktyczny i prawny, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy podkreślił, że organ nadzoru nie wskazał żadnego orzeczenia sądu, w którym zawarta byłaby ocena, że wykluczone jest uznanie długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stwierdził, że ocena taka byłaby zresztą bezpodstawna skoro przepis ten - jak wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie - zawiera sformułowanie o charakterze ogólnym, niedookreślonym, a zatem pozwalającym na objęcie jego dyspozycją, bardzo różnorodnych stanów faktycznych, z wyjątkiem tych, których dotyczy treść art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym, o wyraźnej sprzeczności z prawem przedmiotowego zarządzenia można byłoby mówić wtedy, gdyby zastosowany w tej sprawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, wyraźnie wykluczał możliwość objęcia jego zastosowaniem przypadków długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby. Wójt Gminy wskazał, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt III PK 69/07 (publ. OSNP 2009/9 - 10/117), wydanym w sprawie, w której jako podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, wskazano częstą nieobecność w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy z powodu choroby, stwierdził, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także, gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej. Podał, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV SNGI 518/16 (publ. w LEX nr 2159452). Wójt Gminy zaznaczył, że w rozpatrywanym przypadku dyrektor przebywał na zwolnieniu lekarskim w 2015 r. 19 dni i w 2016r. 182 dni. Brak było również jakiejkolwiek informacji ze strony dyrektora szkoły na temat ostatecznej długości jego absencji chorobowej i przypuszczalnego powrotu do pracy. Absencja ta w istotny sposób dezorganizowała funkcjonowanie szkoły - w tym przypadku dużego zespołu szkół, który w praktyce pozbawiony był stałego kierownictwa. Ponadto niecelowym jest tak długotrwałe sprawowanie kierownictwa szkoły przez osoby tymczasowo wskazane do pełnienia tej funkcji (zastępców) powoływanych w trybie nie tak rygorystycznym, jak ten przewidziany dla dyrektora szkoły. Stanowisko to potwierdził Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty, opiniujący pozytywnie zamiar Wójta Gminy o odwołaniu uczestniczki z funkcji dyrektora. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasadnie Wójt Gminy w zarządzeniu o odwołaniu uczestniczki, wskazał, że długotrwała nieobecność w pracy, wpływała niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Organ prowadzący szkołę zważył, że w orzecznictwie jak i piśmiennictwie pozostaje bezspornym, że zastosowanie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinno mieć miejsce w sytuacjach, kiedy zachodzi konieczność przerwania czynności dyrektora w związku z zagrożeniem dla osiągnięcia celów placówki lub z innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia, by nadal nią kierował. Owe szczególne okoliczności powinny przybrać taką postać, że uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej i jedną z takich przyczyn niewątpliwie jest długotrwała absencja chorobowa. Wójt nadmienił, że z okresem długotrwałej absencji chorobowej uczestniczki pokryła się również długotrwała absencja chorobowa jej zastępcy, która trwała w okresie od 18.04.2016 r. do 27.06.2016 r. Zauważył, że po wyczerpaniu 182 dni okresu zasiłku chorobowego uczestniczka nie powróciła do pracy w Zespole Szkół Samorządowych, lecz ostatniego dnia nieprzerwanego 182-dniowego okresu niezdolności do pracy z powodu choroby, złożyła wniosek o udzielenie rocznego urlopu dla poratowania zdrowia wraz ze stosownym wymaganym orzeczeniem lekarskim i obecnie przebywa na tym urlopie w związku z jego udzieleniem. W tych okolicznościach, zdaniem organu prowadzącego szkołę, zasadność i legalność zarządzenia nie budzi wątpliwości. Wójt podał, że Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy, w wyniku powództwa wytoczonego przez uczestniczkę o stwierdzenie bezskuteczności zarządzenia Wójta Gminy Nr "[...]" z "[...]" r., po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie sygnatura akt IV P 103/16, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r. oddalił powództwo uczestniczki, nie dopatrując się naruszenia prawa w związku z jej odwołaniem ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych przed upływem kadencji (kserokopia wyroku wraz z uzasadnieniem dołączona została do skargi). Podniesiono, że Sąd Rejonowy po przeprowadzeniu obiektywnej oceny zebranych w sprawie dowodów, podzielił pogląd Wójta Gminy, iż tak długotrwała absencja dyrektora szkoły, zwłaszcza będącej zespołem szkół różnego szczebla edukacji jest problematyczna i zakłócająca funkcjonowanie szkoły w ten sposób, że wymaga reorganizacji normalnej pracy szkoły i długotrwałą konieczność zastępowania dyrektora przez osoby które nie posiadają do tego niezbędnych kwalifikacji. Zastępująca uczestniczkę wicedyrektor szkoły w obliczu nowych obowiązków wystąpiła do organu prowadzącego o powołanie dodatkowego wicedyrektora, gdyż potrzebowała pomocy. Szczególnie trudna sytuacja pogłębiła się, gdy również zastępująca dyrektora wicedyrektor była przez ponad dwa miesiące w 2016 r. na zwolnieniu lekarskim. Owa dezorganizacja pracy szkoły o której mowa w uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy Nr "[...]" polegała właśnie na pozbawieniu szkoły stałego kierownictwa i konieczności ciągłego zastępowania jej w różnych dziedzinach funkcjonowania szkoły osobami nie do końca przygotowanymi do wykonywania zadań z zakresu kierowania tak dużą placówką oświatową. Jak zwrócił uwagę Sąd Rejonowy, fakt że szkoła funkcjonowała normalnie i nie ucierpiała w wyniku absencji dyrektora, nie pozwala na uznanie, że prawidłową sytuacją była długotrwała i ciągła konieczność zastępowania osoby zajmującej główne kierownicze stanowisko kierownicze i przeorganizowanie pracy w placówce. Sąd ten podkreślił, że dla prawidłowego funkcjonowania placówki oświatowej, szczególnie tak dużej, koniecznym jest obecność i nadzór ze strony głównego kierującego, zaś o tym, że obecność dyrektora szkoły była potrzebna świadczą ujawnione w toku postępowania dowodowego okoliczności, że uczestniczka, pomimo fizycznej nieobecności w pracy, była ciągle zaangażowana w jej prowadzenie i de facto w sposób nieformalny podejmowała czynności i decyzje związane z jej funkcjonowaniem, sygnowane oficjalnie nazwiskiem któregoś z zastępców. Wójt Gminy podkreślił, że Sąd Rejonowy uznał, iż sporne zarządzenie nie naruszyło art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Powyższe, zdaniem Wójta Gminy potwierdza dowolność i wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że uzasadnienie zarządzenia jest bardzo lakoniczne. Wyjaśnił, że to organ gminy winien, przed wydaniem zarządzenia, przeprowadzić szczegółowe postepowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, uzasadniające niezwłoczne odwołanie dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska. Wskazał, że w postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 k.p.a. i zasada oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną wydawaną w sprawie indywidualnej, lecz rodzajem orzeczenia o zgodności kontrolowanego aktu z prawem. Podniósł, że sądy administracyjne nie są związane ustaleniami sądów pracy, gdyż sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postepowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej, które to argumenty mogą być brane pod uwagę w postępowaniu przed sądami pracy. Organ nadzoru załączył pismo uczestniczki z dnia 18 stycznia 2017 r., w którym powtórzyła dotychczas podnoszone argumenty. Podkreśliła, że dotychczas Wójt Gminy nie przedstawił ani jednego dowodu na to, że podczas jej nieobecności w szkole nastąpiła dezorganizacja pracy. Poinformowała o wniesieniu apelacji od wyroku Sądu Rejonowego. Na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r.; - pełnomocnik organu nadzoru wniósł, jak w odpowiedzi na skargę, - uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że uzasadnienie zarządzenia było ogólnikowe i bardzo dla niej krzywdzące. Przedłożyła kserokopie wyroku Sądu Okręgowego III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt III Pa 5/17, zmieniającego wyrok Sądu Rejonowego z dnia 2 grudnia 2016 r. w pkt II i III, poprzez m.in. zasądzenie na rzecz uczestniczki odszkodowania od pozwanego Zespołu Szkół Samorządowych. Uczestniczka wyjaśniła, że w toku postępowania odwoławczego zmieniła swoje roszczenie z żądania przywrócenia do pracy na żądanie odszkodowania i to żądanie zostało uwzględnione przez sąd II Instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że poddane kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W myśl art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. stanowi zaś, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. W przypadku aktów rozstrzygających o prawie jednostki, jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, organ nadzoru uprawniony jest do oceny, czy podane w uzasadnieniu motywy usprawiedliwiały zastosowanie określonej normy prawnej. Jeżeli organ nadzoru uzna, że sformułowane przez organ gminny powody nie mogły stanowić podstawy do wydania aktu danej treści, to wówczas nie może w zastępstwie organu samorządu terytorialnego poszukiwać okoliczności, które usprawiedliwiłyby ewentualnie kontrolowany akt. Organ nadzoru może jedynie ocenić skalę naruszenia i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu, gdy naruszenie jest rażące lub w przypadku nieistotnego naruszenia prawa orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Jeżeli wojewoda uzna, że kontrolowany akt odpowiada prawu, wówczas nie wydaje rozstrzygnięcia nadzorczego. W świetle powyższego strona skarżąca niezasadnie zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że stosowanie odpowiednie przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 962/15, i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest, że organ nadzoru przeprowadza postępowanie wyjaśniające, ale tylko w celu zapoznania się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, w tym dokonuje oceny przedłożonych mu dokumentów i sprawdza, czy wnioski płynące zeń są zbieżne z ustaleniami faktycznymi organu samorządu terytorialnego przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia oraz ocenia, czy odpowiadają one dyspozycji zastosowanej normy prawa materialnego. W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy organ gminy, który wydał akt podlegający kontroli nadzorczej Wojewody nie ma cech dowolności. W rozpatrywanym przypadku kwestię wymagającą rozstrzygnięcia Sądu, stanowiła ocena motywów, które zdaniem Wójta Gminy uzasadniały odwołanie uczestniczki ze stanowiska dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. W ocenie organu nadzoru uzasadnienie zarządzenia nie wskazuje żadnych zdarzeń, które uzasadniałyby konieczność natychmiastowego odwołania dyrektora ze stanowiska w czasie ferii letnich, natomiast samego pobytu dyrektora na długotrwałym zwolnieniu lekarskim nie można uznać za zdarzenie wyjątkowe i nagłe, uzasadniające natychmiastowe przerwanie wykonywania funkcji dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody jest zasadne. Argumentacja organu wykonawczego gminy jest niewystarczająca do zastosowania powołanego w podstawie prawnej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty . Zgodnie z tym unormowaniem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Jakkolwiek przepis ten nie formułuje w sposób literalny obligatoryjności wyartykułowania powodów odwołania dyrektora ze skutkiem natychmiastowym, to jednak istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. Ustalenie znaczenia użytego w przepisie tym pojęcia niedookreślonego, jakim jest wyrażenie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", nie może być dokonane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym to pojęcie funkcjonuje. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, iż w przypadku pojęć niedookreślonych ustawodawca pozostawia organowi stosującemu prawo pewien luz decyzyjny, jednak proces interpretacji takich pojęć jest elementem wykładni prawa. Z pojęcia niedookreślonego (nieostrego) nie wynika zatem swoboda wykładni prawa (por. wyrok TK z 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 49/02, publ. OTK-A 2003/6/49). Akty administracyjne wydane na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, jak również, tak jak w niniejszej sprawie, wydane w warunkach uznania, wymagają starannego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, zwłaszcza, że podlegają kontroli organu nadzoru i sądów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Organy nadzoru, jak i sądy administracyjny są upoważnione i zobowiązane do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania pojęć niedookreślonych przez organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 99/16 i powołane w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego). Skoro organ nadzoru jak i sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić wyczerpujące uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na szczególnie doniosłe znaczenie uzasadnienia w przypadku aktów o charakterze uznaniowym, do których zalicza się przedmiotowe zarządzenie, odwołujące ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o systemie oświaty powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego". Polega to na precyzyjnym i wyczerpującym uzasadnieniu wydanego zarządzenia. Uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia, jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. Analizując treść uzasadnienia kwestionowanego zarządzenia, zgodzić należy się z organem nadzoru, że jest ono lakoniczne. Organ prowadzący szkołę ogólnikowo jako powód odwołania uczestniczki ze stanowiska dyrektora z dniem 26 lipca 2016 r., które piastowała nieprzerwanie od 1 września 2009 r., wskazał pobyt uczestniczki na zwolnieniu lekarskim w wymiarze 19 dni w 2015 r. i 182 dni w 2016 r. Odwołał się przy tym do bliżej nieokreślonych zagrożeń związanych z długotrwałą absencją dyrektora szkoły, pomijając w ogóle wykazanie, czy przebywanie uczestniczki na zwolnieniu lekarskim rzeczywiście spowodowało dezorganizację pracy szkoły, stanowiąc bezpośrednie zagrożenie dla dalszego jej funkcjonowania. Zastosowanie omawianego przepisu w "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach – por. np. wyrok z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2987/14, wyrok z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15, wyrok z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15 oraz wyrok z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2059/16, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaś nie wykazano takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań przez uczestniczkę, które wymagałyby natychmiastowego odwołanie jej z funkcji dyrektora i to, jak słusznie dostrzegł Wojewoda, w okresie wakacyjnym, po zakończeniu roku szkolnego. Nie sposób zrozumieć dlaczego w takim czasie organ prowadzący szkołę uznał za konieczne odwołanie uczestniczki ze skutkiem natychmiastowym, na trzy dni przed końcem przedłożonego przez nią zwolnienia lekarskiego, nie dając jej w istocie szansy powrotu na zajmowane dotychczas stanowisko. Zwłaszcza, że w dacie wydania zarządzenia organ nie miał podstaw do przyjęcia, że uczestniczka skorzysta z rocznego urlopu dla poratowania zdrowia, co w istocie było z jej strony próbą obrony przed działaniami organu i nastąpiło już po wydaniu zarządzenia. Powoływanie się przez Wójta Gminy na długotrwałą absencję, nie mogło pomijać dotychczasowej oceny pracy uczestniczki i częstotliwości korzystania przez nią ze zwolnień lekarskich. Jak wynika natomiast z akt postępowania nadzorczego, uczestniczka dysponuje 7-letnim stażem pracy na stanowisku dyrektora zespołu szkół i uprzednio otrzymała wyróżniającą ocenę na zajmowanym kierowniczym stanowisku, a nadto po raz pierwszy przebywała na dłuższym zwolnieniu lekarskim, którego zasadność nie budzi zastrzeżeń. Z zestawienia nieobecności uczestniczki w okresie od 1 września 2009 r. do 26 lipca 2016 r., podpisanego przez Wójta Gminy (k. 36 akt postępowania nadzorczego), wynika, że w latach 2009-2011 uczestniczka w ogóle nie przebywała na zwolnieniu lekarskim. W 2012 r. była nieobecna z tego tytułu przez 5 dni, w 2013r. przez 3 dni, w 2014r nie odnotowano absencji, w 2015 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim w okresie od 1 grudnia 2015 r. do 19 grudnia 2015 r. zaś w roku 2016 r. od 30 stycznia 2016 r. do 29 lipca 2016 r. Dostrzec należy, że zwolnienie lekarskie z 2016 r. nie stanowi kontynuacji zwolnienia lekarskiego z 2015 r. Trudno więc przyjąć, aby uczestniczka nagminnie korzystała ze zwolnień lekarskich, czy nadużywała tego prawa. Poza tym w aktach sprawy znajduje się protokół nr "[...]" z posiedzenia Komisji Rady Gminy ds. Oświaty i Kultury z dnia 18 maja 2016 r., w którym Dyrektor Zespołu Obsługi Szkół Gminy wyjaśniła, że wszystko jest pod kontrolą, szkoła realizuje swoje zadania, a zwolnienia lekarskie uczestniczki są legalne. Również przytoczone w skardze argumenty Sądu Rejonowego IV Wydział Pracy potwierdzają, że pod nieobecność uczestniczki Zespół Szkół funkcjonował prawidłowo, także dzięki uczestniczce, która mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim, zaangażowana była w prowadzenie szkoły, udzielając konsultacji osobom realizującym zadania w jej zastępstwie. W takim stanie rzeczy nie było podstaw do zastosowania wobec skarżącej art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podnieść należy, że do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania tych aktów prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały/zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznać należy w szczególności uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). Tak też ocenił kwestionowane zarządzenie organ nadzoru , a Sąd tę ocenę w całości podziela. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.