II OSK 1976/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 528/17 w sprawie ze skargi A. M. i K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 528/17, oddalił skargę A. M. i K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie "odmowy stwierdzenia nieważności". Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził na wniosek inwestora wykonanie obowiązku nałożonego na spółkę C. Sp. j. z siedzibą przy ul. K. w B. (decyzją z dnia [...] października 2012 r. oraz decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej K-PWINB) z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylającą w/w decyzję w części dotyczącej przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy) sporządzenia i przedstawienia dokumentów: projektu budowlanego powykonawczego z orzeczeniem technicznym dotyczącym przebudowy całego dachu uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Toruniu (art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - j.t. Dz.U.2013.267 ze zm.; dalej p.b.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją K-PWINB z [...] sierpnia 2015 r. Po przeprowadzeniu postępowania na wniosek K. M. i A. M. GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji K-PWINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku. Po rozpatrzeniu wniosku K. M. i A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. Skargę na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. i A. M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, które to postępowanie może zakończyć się wyeliminowaniem z obrotu prawnego funkcjonującej decyzji, a więc stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że podstawą prawną decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., był art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b., który odnosi się do sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 art. 51 p.b. Decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. odsyła więc do decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2012 r. nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie wyznaczonym projektu budowlanego powykonawczego z orzeczeniem technicznym dotyczącym przebudowy całego dachu uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Toruniu. Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej obowiązek wydanej w toku postępowania naprawczego modernizacji mieszkania na poddaszu z powiększeniem loggii od strony podwórza w budynku przy ul. K. w B. Roboty zostały rozpoczęte na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę-modernizację. Po kontroli przeprowadzonej na budowie w dniu [...] kwietnia 2012 r. i stwierdzeniu, że rozebraniu miało ulec pokrycie dachu w pasie o szerokości 2,12 m i fragmenty ścian zewnętrznych, organ wstrzymał prowadzenie robót i orzekł, że wykonywane roboty budowlane prowadzone są w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 p.b. i uzasadniają nałożenie decyzją obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r., VII SA/Wa 2954/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. i A. M. na decyzję GINB z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji K-PWINB z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylającą decyzję z dnia [...] października 2012 r. w części dotyczącej pkt 1, tj. nakazania sporządzenia i przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy obejmującej przebudowę całego dachu i w tym zakresie umarzającej postępowanie PINB oraz utrzymującej w mocy tę decyzję w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego powykonawczego z orzeczeniem technicznym dotyczącym przebudowy całego dachu uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Toruniu. O zakończeniu legalizacji robót stanowi przepis art. 51 ust. 3 p.b., który zawiera stosowne regulacje. Postępowanie legalizacyjne może zakończyć się decyzją stwierdzającą wykonanie obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W dniu [...] września 2014 r. do PINB zostały złożone 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z decyzją Burmistrza Miasta B. z [...] maja 2008 r. o warunkach zabudowy i z kserokopią pisma Kujawsko-Pomorskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z dnia [...] września 2014 r., w którym wniesiono o sprawdzenie wykonania obowiązku zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 i pkt 7 p.b. Decyzja PINB z dnia [...] października 2014 r. o wykonaniu nałożonego obowiązku została wydana po dokonaniu oględzin wykonanych robót budowlanych i stwierdzeniu ich zgodności z przedstawionym projektem budowlanym wraz z orzeczeniem technicznym przebudowy całego dachu. Roboty te organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały za samowolę budowlaną, a nie istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, które przewidywało rozbiórkę pokrycia dachu w pasie o szerokości 2,12 m bez jakiejkolwiek ingerencji w konstrukcje dachu (decyzja Starosty B. z [...] maja 2010 r.). W zgłoszeniu do użytkowania sami inwestorzy nie zgłosili odstępstw nawet nieistotnych od zatwierdzonego projektu budowlanego (zawiadomienie do PINB, oświadczenie kierownika budowy z [...] kwietnia 2011 r.). W okolicznościach sprawy nie budzi więc zastrzeżeń ani kwalifikacja robót, ani decyzja nakładająca obowiązek, ani też decyzja kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym zaskarżona do Sądu. Podstawą prawną tej decyzji był przepis art. 51 ust. 3 pkt 1, który dotyczy sprawdzenia wykonania konkretnych obowiązków nałożonych decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Dlatego też zarzut skargi nie sprawdzenia projektu przedłożonego z wymogami art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. nie może być, w ocenie Sądu, skuteczny. Uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Toruniu w tym przypadku przyjęło formę pisma z dnia [...] maja 2015 r. w odpowiedzi na wystąpienie o uzgodnienie projektu do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z dnia [...] maja 2015 r. Skoro o wydanie tego uzgodnienia zwraca się bezpośrednio inwestor to, zdaniem Sądu, nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 106 § 1-6 kpa, gdyż nie ma miejsca współdziałanie organów. W zakresie uzyskania pozytywnego stanowiska organu konserwatorskiego wymóg uzgodnienia został więc w tym przypadku spełniony przez inwestora. Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego nie zbadania projektu budowalnego z decyzją o warunkach Sąd przypomniał, że K-PWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] października 2012 r. w części dotyczącej pkt 1 nakazania sporządzenia i przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy obejmującej przebudowę całego dachu i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. M. i K. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: 1) art. 141 § 4, art. 3 § 1 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, z jakich powodów treść decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie była w całości wiążąca również w zakresie terminu w niej wskazanego oraz nie wyjaśnienie, w jaki sposób doprowadziła ona do stanu zgodnego z prawem bez jego wskazania jak należy go rozumieć; 2) art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 w powiązaniu z art. 51 ust 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków w terminie i tym samym nie wykonał decyzji. 3) art. 7, art. 87 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą jego interpretację polegająca na przyjęciu, iż termin określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie wiąże organów nadzoru budowlanego. 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż naruszający prawo inwestor jest uprzywilejowany albowiem nie musi podporządkować się art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 2 p.b., ponieważ wystarczy tylko i wyłącznie sporządzenie projektu powykonawczego bez możliwości jego weryfikacji i tym samym inwestycję doprowadza się do stanu zgodnego z prawem w taki sposób. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania C. sp.j. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżący kasacyjnie podali, iż trudno im zgodzić się z sądem, że samo przedłożenie projektu budowlanego bez jego weryfikacji kończy postępowanie legalizacyjne i doprowadza inwestycję do stanu zgodności z przepisami prawa procesowego, a nie materialnego. Powołali się przy tym na wyroki NSA z dnia 15 listopada 2019 r., II OSK 3301/17, z dnia 6 marca 2020 r., II OSK 1167/18 i z dnia 6 kwietnia 2018 r., II OSK 1523/17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2012 r. Powyższa decyzja była przedmiotem skargi i skargi kasacyjnej w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2020 r., II OSK 1167/18, oddalającym skargę kasacyjną. Prawomocnie przesądzono zatem, że nałożenie przedmiotowego obowiązku nie było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Przechodząc do zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie zaznaczyć należy, że w odniesieniu do kwestii wykonania po terminie obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w orzecznictwie NSA trafnie wskazywano, że termin z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ma charakter procesowy i jego upływ nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień. Tym samym jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji w trybie art. 51 ust. 3 p.b., to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części (por. np. wyroki NSA z 10.04.2019 r., II OSK 2073/18, LEX nr 2665033; z 16.01.2018 r., II OSK 1231/17, LEX nr 2457663). Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 w powiązaniu z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. nie znalazły usprawiedliwionych podstaw i nie podlegały uwzględnieniu. W rozpatrywanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "poprzez uznanie, iż naruszający prawo inwestor jest uprzywilejowany albowiem nie musi podporządkować się art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 2 p.b., ponieważ wystarczy tylko i wyłącznie sporządzenie projektu powykonawczego bez możliwości jego weryfikacji i tym samym inwestycję doprowadza się do stanu zgodnego z prawem w taki sposób". Wbrew bowiem wywodom skarżących kasacyjnie, przedłożony przez inwestora projekt powykonawczy podlegał weryfikacji przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., co wynika z treści jej motywów. O tym, że Wojewoda nie pominął zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesądził ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyżej wyroku z dnia 6 marca 2020 r., II OSK 1167/18. NSA uznał wówczas, że bezpodstawna jest teza o obejściu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., mającym charakter rażącego naruszenia prawa, a w rezultacie bezzasadne jest twierdzenie o nierównym traktowaniu inwestora, który dopuścił się naruszeń oraz inwestora, który działa w sposób legalny, występując o pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 8 czerwca 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.