II OSK 3015/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Olszewo-Borki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 420/17 w sprawie ze skargi Rady Gminy Olszewo-Borki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Olszewo-Borki w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie radnemu wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Gminy Olszewo-Borki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Olszewo-Borki w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie radnemu wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Gminy Olszewo–Borki uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówiła wyrażenia zgody na dokonanie przez P. S.A. z siedzibą w W. wypowiedzenia zmieniającego, wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu K. G. W uzasadnieniu podano, że przyczyną wypowiedzenia warunków pracy jest optymalizacja struktury sprzedażowej, polegająca w szczególności na zmniejszeniu poziomu zatrudnienia, a także likwidacji niektórych stanowisk. Zakład pracy podkreślił, że przyczyny te nie mają związku z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Rada Gminy Olszewo-Borki po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia wniosku oceniła przedstawione argumenty jako niewystarczające powody do wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy w zakresie wnioskowanym, bowiem we wniosku nie odniesiono się do sposobu wykonywania przez radnego K. G. obowiązków pracowniczych. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej u.s.g.), stwierdził nieważność powyższej uchwały. Zdaniem Wojewody, Rada nie rozpatrzyła merytorycznie wniosku i nie poddała go ocenie w kontekście przesłanek wynikających z art. 25 ust. 2 u.s.g., bowiem jak wynika z jego treści, "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Uchwała rady musi być wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i nie może być wydana bez odniesienia do norm powszechnie obowiązujących w krajowym porządku prawnym. Nie można podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Wojewoda wskazał, że rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Uzasadnienie takiej uchwały powinno wskazywać podstawę prawną i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności musi ono zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmówienia zgody. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Olszewo-Borki wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację skutkującą niewłaściwym uznaniem przez organ nadzoru, że rada gminy jest zobligowana do wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy, jeśli podstawą planowanego wypowiedzenia nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, w sytuacji kiedy decyzja rady gminy w tym zakresie ma de facto charakter uznaniowy i pozwala radzie gminy na odmowę wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu nie tylko w sytuacji przewidzianej w dyspozycji w/w przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał, że art. 25 ust. 2 u.s.g. reguluje dwie sytuacje o różnym charakterze. Generalnie, wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy zależy od woli rady. Jeśli jednak podstawę rozwiązania stosunku pracy miałyby stanowić zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, odmowa wyrażenia zgody jest obligatoryjna. Takie zaś uregulowanie zobowiązuje do uzasadnienia uchwały co do tej kwestii, zaś jego brak nie pozwala na skuteczne zbadanie, czy mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w drugim zdaniu przepisu. Sąd stwierdził, że uzasadnienie uchwały w takiej sytuacji winno zawierać merytoryczne ustosunkowanie się do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego. Sąd przyznał rację Wojewodzie, że uzasadnienie spornej uchwały nie jest wyczerpujące i przekonujące, bowiem poza wskazaniem na treść wniosku P. P. S. A. z siedzibą w W. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. G. stwierdzono jedynie o aktywności radnego w wykonywaniu swojego mandatu. W opinii Sądu stwierdzenie, że wyrażenie zgody przez Radę na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, jest nieprawdziwe. Treść art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, ale z zastrzeżeniem wynikającym ze zdania drugiego tego przepisu. O swobodnym uznaniu rady nie ma bowiem mowy w zakresie oceny, czy podstawą rozwiązania z radnym stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W tym zakresie rada gminy nie ma swobody, gdyż w razie stwierdzenia wspomnianej okoliczności jest zobowiązana odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Oznacza to, że rada ma obowiązek wskazaną okoliczność szczegółowo ustalić, ocenić i dać temu wyraz w uzasadnieniu swej uchwały. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie takich ustaleń i oceny w uzasadnieniu uchwały zabrakło, co uniemożliwiało zarówno organowi nadzoru, jak i Sądowi ocenę przesłanki wyłączającej możliwość zgody rady na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Sąd podał, że przedstawiona mu dokumentacja, którą dysponowała rada przed podjęciem spornej uchwały, nakazywała szczegółowe zbadanie wspomnianej przesłanki i przedstawienie ustaleń faktycznych organu wraz z logicznymi wnioskami w uzasadnieniu uchwały, czego jednak nie uczyniono. W szczególności Rada nie poddała jakiejkolwiek analizie stanowiska samego radnego. Podsumowując Sąd uznał, że słusznie Wojewoda Mazowiecki stwierdził istotne naruszenie prawa w przedmiotowej uchwale, polegające na zaniechaniu dokonania obligatoryjnej oceny wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. G. z punktu widzenia wyrażonej w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g. zasady szczególnej ochrony stosunku pracy radnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Olszewo-Borki, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że rada gminy przy rozpatrywaniu wniosku pracodawcy radnego dotyczącego zamiaru złożenia mu wypowiedzenia zmieniającego, winna dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych co do rzeczywistych motywów pracodawcy radnego z własnej inicjatywy pomimo, iż to na wspomnianym pracodawcy spoczywa ciężar dowodu wykazania w niniejszej sprawie braku przesłanek negatywnych z art. 25 ust. 2 u.s.g.; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez brak jego zastosowania i oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Olszewo - Borki z [...] grudnia 2016 r., w sytuacji gdy uchwała ta nie naruszała prawa, zatem skarga winna zostać uwzględniona, a akt nadzoru uchylony; - art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art.151 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu i rozważeniu przez Sąd I instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, oparcie się jedynie na argumentach strony przeciwnej i uznanie, że skarżąca nie zawarła w uzasadnieniu uchwały ustaleń, które potwierdzałyby dokonanie właściwej oceny przez Radę Gminy wniosku pracodawcy radnego, co doprowadziło do podjęcia uchwały w sposób arbitralny i w oderwaniu od argumentów przedstawionych przez pracodawcę radnego - w sytuacji gdy skarżąca rozpatrzyła wniosek pracodawcy merytorycznie i wyczerpująco, podjęła w tym zakresie stosowne czynności wyjaśniające, w oparciu o dostępne skarżącej źródła dowodowe, a następnie zawarła w uchwale wnioski i motywy swojego rozstrzygnięcia, będące ustosunkowaniem się do stanowiska pracodawcy radnego; - art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. 25 ust. 2 u.s.g. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżąca przekroczyła zasadę uznaniowości, jaka obowiązuje przy rozpoznawania wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na złożenie radnemu wypowiedzenia zmieniającego, co przybrało postać rzekomego zaniechania wskazania przez skarżącą w uchwale szczegółowego uzasadnienia dotyczącego przedmiotowo związku pomiędzy planowanym działaniem pracodawcy wobec radnego, a wykonywaniem przez niego mandatu, w sytuacji kiedy skarżąca jako przyczyny odmowy wyrażenia zgody na złożenie radnemu wypowiedzenia zmieniającego nie podawała okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. zdanie drugie, co prowadzi do wniosku, iż jej decyzja w niniejszej sprawie miała charakter uznaniowy i winna ograniczyć się tylko do oceny okoliczności wskazanych przez pracodawcę radnego w złożonym przez niego wniosku. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreślano, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ogólnikowe wskazanie pozytywnej oceny pracy radnego, zapewnienie stabilności stosunku pracy, nie może usprawiedliwiać odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W każdym przypadku niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy pracę. Szczególna ochrona stosunku pracy radnego ujęta w art. 25 ust. 2 ustawy ma na celu zapewnienie swobodnego i skutecznego sprawowania funkcji radnego. Nie jest to jednak tożsame z zabezpieczeniem radnego, chroniącym go bezwzględnie przed utratą pracy. Rada gminy podejmując uchwałę nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji gdy do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poprzez art. 25 ust. 2 u.s.g. ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem - radnym. W ten sposób przyznał pracownikom radnym szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego. Jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może się ograniczać do oceny, czy podane przez pracodawcę przyczyny uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyroki NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 1454/17 - LEX nr 2342530; z 6 lipca 2016 r., II OSK 847/16 - LEX nr 2118270; z 13 maja 2016 r., II OSK 211/16; wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2017 r., II SA/Gd 36/17 - LEX nr 2270440). Ochrona wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g., nie ogranicza się do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz (względny) obejmuje też wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Zatem ochrona trwałości stosunku pracy radnego aktualizuje się w przypadku każdego działania pracodawcy, którego skutkiem może być ustanie stosunku pracy. Wniosek taki wynika z art. 42 § 1 Kodeksu pracy, w myśl którego do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym (wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2017 r., II SA/Rz 1405/16 - LEX nr 2274767). W pełni podzielając przedstawione wyżej argumenty należy dojść do wniosku, że podniesiony w tej sprawie zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Dokonana przez Sąd I instancji ocena, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa materialnego, była zatem trafna. W konsekwencji powyższego Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru i prawidłowo skargę oddalił, a stanowisko swoje należycie uzasadnił. Nie naruszył więc wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, to jest art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art.151 p.p.s.a. oraz art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. 25 ust. 2 u.s.g. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.