II SA/Wa 420/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Protokolant specjalista – Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze W. [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie radnemu wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy – oddala skargę – Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu Gminy [...] K. G., w § 1 odmówiła wyrażenia zgody na dokonanie przez [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wypowiedzenia zmieniającego, wynikających z umowy o pracę, warunków pracy i płacy radnemu K. G. W uzasadnienie podano, że przyczyną wypowiedzenia warunków pracy jest optymalizacja struktury sprzedażowej, polegająca w szczególności na zmniejszeniu poziomu zatrudnienia, a także likwidacji niektórych stanowisk. Zakład pracy podkreślił, że przyczyny te nie mają związku z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Rada Gminy [...] po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia wniosku oceniła przedstawione argumenty jako niewystarczające powody do wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy w zakresie wnioskowanym, bowiem we wniosku nie odniesiono się do sposobu wykonywania przez radnego K. G. obowiązków pracowniczych. Po analizie w treści uzasadnienia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Rada stwierdziła, że K. G. bardzo aktywnie uczestniczy w pracach rady gminy, jest przewodniczącym jednej z najważniejszych komisji w radzie, tj. Komisji Gospodarki Finansowej i Mienia Komunalnego, jest zawsze obecny na sesjach rady gminy i posiedzeniach różnych komisji czynnie uczestnicząc w ich pracach. Zatem Rada odmówiła wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające opisany we wniosku do Rady Gminy, a dotyczące radnego K. G. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), stwierdził nieważność powyższej uchwały z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że z uzasadnienia do uchwały wynika, iż Rada nie rozpatrzyła merytorycznie wniosku i nie poddała go ocenie w kontekście przesłanek wynikających z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem jak wynika z jego treści, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten wprowadza więc dodatkową ochronę stosunku pracy radnego, zaś cel tej ochrony trafnie ujęła A. Rzetecka-Gil w glosach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 194/06 i z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 952/08, "Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, przewidziana w art. 25 ust. 2 ustawy, ma na celu zapewnienie swobodnego, a jednocześnie jak najskuteczniejszego sprawowania funkcji radnego, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy. Dlatego rada gminy, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego – nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania się" z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". W drugiej z nich trafnie też podnosi, że "ocena postawy radnego powinna być rzetelna i wolna od stronniczości oraz osobistych sympatii pozostałych radnych. Dlatego uchwała rady, bez względu na swoją treść (odmowa zgody lub zezwalająca na rozwiązanie stosunku pracy) powinna być uzasadniona – w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, przemawiających za określonym rozstrzygnięciem. Uchwała rady musi być ponadto wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i nie może być wydana bez odniesienia do norm powszechnie obowiązujących w krajowym porządku prawnym. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może stanowić nadużycia prawa, czyli nie może naruszać art. 8 kodeksu pracy". Ponadto jak stwierdza się w orzecznictwie sądów administracyjnych treść normatywna przepisu art. 25 ust. 2 ustawy wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody, czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Przy tym wskazuje się również, że rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 193/13). Uzasadnienie uchwały rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowie powinno wskazywać podstawę prawną. Powinno być też na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności musi ono zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmówienia takiej zgody. Co więcej, podkreśla się, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 788/13). W związku z powyższym Rada Gminy [...] winna rozpoznać wniosek pracodawcy merytorycznie i dokonać jego oceny zgodnie z przesłankami wynikającymi z art. 25 ust. 2 ustawy W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną interpretację skutkującą niewłaściwym uznaniem przez organ administracji, że rada gminy jest zobligowana do wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy, jeśli podstawą planowanego wypowiedzenia nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, w sytuacji kiedy decyzja rady gminy w tym zakresie ma de facto charakter uznaniowy i pozwala radzie gminy na odmowę wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu nie tylko w sytuacji przewidzianej w dyspozycji w/w przepisu prawa. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – stwierdzono, że powody, które legły u podstaw odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego są całkowicie zgodne z dyspozycją art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Mimo, iż powyższa norma prawna w praktyce czasami budzi wątpliwości interpretacyjne, to dużą rolę w odczytaniu w sposób prawidłowy jej treści odgrywa ugruntowane w tej materii orzecznictwo sądowe. Oceniając legalność uchwały należało mieć na uwadze, że prawidłowa wykładnia art. 25 ust. 2 ustawy winna doprowadzić do uznania, iż kwestia wyrażenia zgody bądź odmowa jej wyrażenia na złożenie wypowiedzenia zmieniającego radnemu została pozostawiona uznaniu rady gminy. Następnie stwierdzono, że w wyroku z dnia 12 października 1990 r. sygn. akt SA/Lu 663/90 Naczelny Sąd Administracyjny, iż: "Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu rady gminy, a okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie.", a w wyroku z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt I PK 9/06 Sąd Najwyższy wskazał, iż: "Stanowisko rady powiatu w kwestii zgłoszonego przez pracodawcę zamiaru rozwiązania z radnym stosunku pracy jest uzależnione od przyczyn, które je uzasadniają tylko w tym sensie, że w przypadku, gdy przyczyny te wiążą się ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem mandatu, rada ma obowiązek odmówienia zgody; w przypadkach, w których takiego związku nie ma, wyrażenie zgody lub jej odmowa zostały pozostawione jej uznaniu." Następnie w wyroku z dnia 17 września 2007r. sygn. akt III PK 36/07 Sąd Najwyższy przyjął, iż: "Wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem tej tylko sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.", a w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt I PK 152/07 podkreślono, że: "Przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Nie zobowiązuje on również rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Nie ogranicza prawa rady do sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, pozostawiając pozostałe decyzje jej swobodnemu uznaniu." Zatem w świetle powyższych poglądów judykatury, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż jeśli organ jednostko samorządu terytorialnego ustali, że pracodawca zamierza wypowiedzieć warunki pracy i płacy radnego wskutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy nie ma prawa odmówić zgody na złożenie takiego wypowiedzenia zmieniającego. Ponadto nie można się zgodzić z twierdzeniami organu, jakoby Rada Gminy rzekomo nie rozpoznała wniosku pracodawcy radnego merytorycznie i nie dokonała oceny zgodnie z przesłankami wynikającymi z art. 25 ust. 2 ustawy. Jak już bowiem opisano powyżej, skarżąca winna przede wszystkim ustalić, czy zamiar złożenia wypowiedzenia zmieniającego radnemu K. G. nie pozostaje w związku z wykonywaniem przez niego mandatu. Sam pracodawca we wniosku złożonym w dniu 23 listopada 2016r. wprost przyznał, że przyczyny wypowiedzenia radnemu jego dotychczasowych warunków zatrudnienia nie mają żadnego związku z aktywnym wykonywaniem przez niego jego funkcji publicznej, lecz są skutkiem ogólnej reorganizacji zakładu pracy pociągającej za sobą m.in. zmniejszenie zatrudnienia oraz likwidację miejsc pracy. Zatem ta konkretna przesłanka mogła być ustalona przez skarżącą już na podstawie oświadczenia samego pracodawcy. Skarżąca w celu bardziej szczegółowego zweryfikowania powyższych okoliczności faktycznych przeprowadziła również rozmowę z samym radnym K. G., aby ten potwierdził wszczęcie przez jego pracodawcę rzeczywistych czynności restrukturyzacyjnych. Ponadto sam pracodawca niejako daje do zrozumienia, jaką ma faktyczną motywację odnośnie zamiaru złożenia radnemu wypowiedzenia zmieniającego wspominając, że [...] S.A. prowadzi optymalizację kosztów struktury sprzedażowej, polegająca w głównej mierze na zwalnianiu części pracowników. Skoro tak, to istnieje duże prawdopodobieństwo, iż złożenie radnemu wypowiedzenia jego aktualnych warunków pracy i płacy może pośrednio mieć na celu rozwiązanie jego stosunku pracy. Przybrałoby to postać zaproponowania radnemu na tyle niekorzystnych nowych warunków umowy o pracę, które poskutkowałyby odmową ich przyjęcia przez radnego, co ostatecznie mogłoby doprowadzić do rozwiązania stosunku pracy wraz z upływem okresu wypowiedzenia. Jest to o tyle prawdopodobne, iż jak wskazywał sam pracodawca, jego działania skupiają się przede wszystkim na zmniejszeniu zatrudnienia. Wskazano również, że [...] S.A. nie zamierza na tę chwilę rozwiązać z radnym stosunku pracy, ale nosi się z zamiarem zmiany jego warunków pracy i płacy. Należy zatem domniemywać, że stanowisko pracy zajmowane przez radnego nie zostało objęte likwidacją w związku z prowadzoną "optymalizacją". Jednocześnie pracodawca nie wskazał co stało u podstaw zmiany warunków umowy o pracę radnego. A dla oceny zasadności jego złożenia należy wziąć pod uwagę zarówno rzeczywiste przyczyny jego złożenia, jak też adekwatność nowych warunków pracy i płacy do kwalifikacji i możliwości danego pracownika – w tym przypadku radnego. Ponieważ pracodawca zaniechał przedstawienia Radzie Gminy [...] powyższych informacji, skarżąca miała prawo, w zakresie swobody jaką przyznaje jej przepis art. 25 ust. 2 ustawy, odmówić wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu K. G., zwłaszcza jeśli jej decyzja w tym zakresie ma przymiot uznaniowości, ograniczonej wyłącznie ewentualnym istnieniem związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy złożeniem wypowiedzenia zmieniającego a wykonywaniem przez radnego mandatu, a w rozpoznawanej sprawie takowy ścisły związek zgodnie z ustaleniami skarżącej nie miał miejsca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że Rada Gminy [...] nie dokonała faktycznie i rzetelnego rozpatrzenia merytorycznego wniosku i nie poddała go ocenie w kontekście przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Na samym wstępie wskazać należy, że przepis reguluje dwie sytuacje o różnym charakterze. Generalnie, wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy zależy od woli rady. Jeśli jednak podstawę rozwiązania stosunku pracy miałyby stanowić zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, odmowa wyrażenia zgody jest obligatoryjna. Takie zaś uregulowanie zobowiązuje do uzasadnienia uchwały co do tej kwestii, zaś jego brak nie pozwala na skuteczne zbadanie, czy mamy do czynienia z sytuacją, o którym mowa w drugim zdaniu przepisu. Wszak wiąże się ona ze skutkami mającymi charakter bezwzględnie obowiązujących, co wynika z kategorycznego określenia "Rada gminy odmówi zgody..."). Należy stwierdzić, że uzasadnieniu uchwały w takiej sytuacji winno zawierać merytoryczne ustosunkowanie się do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 446/13, co do analogicznej regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu. – LEX nr 1404916). Podkreślić zatem należy, że przesłanka wyłączająca możliwość wyrażenia przez radę gminy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie zachodzi wyłącznie wtedy, gdy podaną we wniosku pracodawcy radnego przyczyną zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym są wprost zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Przecież nie rzadko mamy do czynienia z sytuacją, gdy podana przyczyna nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, ale rzeczywista przyczyna zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym, ma podłoże ściśle związane z wykonywaniem mandatu radnego. Jednakże nie może ona występować w sferze domniemania Rady, co wynika z uzasadnienia skargi. Zatem przyznać należy rację Wojewodzie [...], że uzasadnienie uchwały Rady Gmina [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nie spełnia wymogów wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia, bowiem poza wskazaniem na treść wniosku [...]S. A. z siedzibą w W. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. G. stwierdzono jedynie o aktywności radnego w wykonywaniu swojego mandatu. Takie zaś uzasadnienie prowadzi – zdaniem Sądu – do wniosku, że jest ono niekompletne, ponieważ nie ustosunkowano się do stwierdzenia wniosku pracodawcy, iż podstawą planowanego wypowiedzenia warunków pracy z K. G., nie są jakiekolwiek zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego radnego mandatu. Natomiast w skardze sformułowano tezę, z którą nie można się zgodzić. Stwierdzenie bowiem, że wyrażenie zgody przez Radę na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, jest nieprawdziwe. Treść przepisu art. 25 ust. 2 ustawy wskazuje bowiem istotnie, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, ale z bardzo ważnym zastrzeżeniem wynikającym ze zdania drugiego tego przepisu. O swobodnym uznaniu rady nie ma bowiem mowy w zakresie oceny, czy podstawą rozwiązania z radnym stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 952/08). W tym zakresie rada gminy nie ma swobody, gdyż w razie stwierdzenia wspomnianej okoliczności jest zobowiązana odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Oznacza to zarazem, że rada ma obowiązek wskazaną okoliczność szczegółowo ustalić, ocenić i dać temu wyraz w uzasadnieniu swej uchwały. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takich ustaleń i oceny w omawianym uzasadnieniu uchwały zabrakło, co właściwie uniemożliwiało zarówno organowi nadzoru, jak i sądowi jakąkolwiek ocenę przesłanki wyłączającej możliwość zgody rady na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Na marginesie wskazać należy, że przedstawiona Sądowi dokumentacja, którą dysponowała również rada gminy przed podjęciem spornej uchwały, nakazywała szczegółowe zbadanie wspomnianej przesłanki oraz przedstawienie ustaleń faktycznych organu wraz z logicznymi wnioskami w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy [...], czego jednak nie uczyniono. W szczególności Rada nie poddała jakiejkolwiek analizie stanowiska samego radnego. Słusznie zatem Wojewoda [...] stwierdził istotne naruszenie prawa w uchwale Rady Gminy [...] polegające na zaniechaniu dokonania obligatoryjnej oceny wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. G. z punktu widzenia wyrażonej w art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy, zasady szczególnej ochrony stosunku pracy radnych. Reasumując, mimo tego, że z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie ma obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ani w doktrynie wątpliwości, że uchwała taka wymaga uzasadnienia, z którego w szczególności powinno wynikać, czy okoliczności związane z wykonywaniem mandatu przez radnego pozostają w związku z jego zwolnieniem. W orzecznictwie akcentuje się, że wykładnia przepisu art. 25 ust. 2 ustawy musi uwzględniać także wykładnię systemową. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego w oczywisty sposób uniemożliwia ocenę jej legalności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06). Również niekompletność takiego uzasadnienia, względnie jego niejasność, czy enigmatyczność, musi być traktowana na równi z brakiem pełnego uzasadnienia zwłaszcza wtedy, gdy wspomniane braki dotyczą kluczowych dla rozstrzygnięcia zagadnień. W doktrynie podkreśla się, że podejmując uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, rada gminy powinna sporządzić uzasadnienie obejmujące: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia lub odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/R 510/07 – LEX nr 463675, Małgorzata Mędrala Uwagi na temat szczególnej ochrony stosunku pracy radnych. Samorząd Terytorialny nr 1-2/2016 str. 93-94). Uchwała w przedmiocie wyrażenia lub odmowy zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Uchwała wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/08, Paweł Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Lexis Nexis 2013. Komentarz do art. 25 t. 6 in fine). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż nie jest też sporne, że uzasadnienia uchwały nie może zastąpić protokół z przebiegu obrad na sesji rady gminy, czy też na komisji zajmujących się tą kwestią (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 października 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 246/08 – LEX nr 511514). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.