I OSK 2248/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 762/17 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem pojazdu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 762/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] stycznia 2017 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem pojazdu. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 1 § 1 i § 2 Ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", "poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem pojazdu: 1.1. "mimo rażącego naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów postępowania administracyjnego, niedostrzeżonego przez Sąd I instancji, poprzez nieuzasadnione pominięcie wniosków dowodowych skarżącego zmierzających do wykazania okoliczności istotnych w sprawie, a w szczególności braku jakichkolwiek kosztów powstałych w sprawie. Organ pozbawił Skarżącego możliwości wykazania faktu, że takie koszty nie powstały, co wynikać mogło z zeznań strażnika miejskiego p. L.P.. Strażnik ten sam wskazywał, że mój przyjazd nastąpił już po tym jak ruszyli z lawetą z zaparkowanej obok uliczki (stale i cały dzień obserwując z oddali to jedno miejsce przy ul. [...]), po tym jak kierowca [...] (który zaparkował obok, co widać na zdjęciu) już odszedł. Jak zobaczył, że rozpoczynam manewr parkowania, to zatrzymał pojazd, czekając aż ja się oddalę. Następnie po zwrocie mojego samochodu, panowie rozpoczęli załadunek rzeczonego [...], którego kierowca nie zdążył najprawdopodobniej wrócić przed odjazdem lawety. Nie do przyjęcia jest uznanie organu administracji, że świadek ten z pewnością nic nie będzie pamiętał. Takie stwierdzenie nie może być podstawą odmowy przeprowadzenia tego środka dowodowego. W ocenie skarżącego takie działanie miało na celu uniemożliwienie ujawnienia nagannych praktyk Straży Miejskiej noszących znamiona nadużycia. O tego rodzaju praktykach opowiadał skarżącemu ww. strażnik miejski "w procesie zwracania" samochodu załadowanego na lawetę; 1.2. Nie ustosunkowania się przez organ administracyjnego i nie dokonania przez organy żadnych ustaleń formalnych, co nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji, w zakresie zarzutu, że w miejscu zaparkowania nie mógł obowiązywać znak T-24, jako że żaden przepis prawa nie mógł stanowić podstawy prawnej, wymagany art. 7 Konstytucji RP, do postawienia takiego znaku na wysokości ul [...], gdzie znajduje się budynek uczelni publicznej [...]. Godzi się zauważyć, że w świetle obowiązującego prawa, możliwość wywiezienia samochodu na koszt właściciela jest sytuacją zupełnie wyjątkową i takie wyjątki są dokładnie wskazane w przepisach obowiązującego prawa. Organa administracyjne nie ustaliły na jakiej podstawie uważają, że w miejscu zaparkowania mógł obowiązywać znak T-24. Nie wynika to także z opinii Zastępcy Naczelnika Wydziału Organizacji Ruchu. W sprawie nie chodzi o to, czy organ zarządzający poprawnie zatwierdził organizację ruchu, ale o to czy istniała podstawa prawna do ustawienia znaku T-24 na wysokości ul. [...], [...]. W sprawie nie ustalono zatem, że obowiązywanie takiego znaku T-24 na wysokości ul. [...], [...]byto możliwe w świetle obowiązującego prawa. Nie budzi wątpliwości, że hipotetyczne obowiązywanie takiego znaku na wysokości Sztabu Generalnego, czy MON znajduje usprawiedliwienie w świetle przepisów obowiązującego prawa (obiekty specjalne). Takim obiektem nie jest budynek uczelni. Organa administracji pominęły milczeniem twierdzenia wskazujące, że brak jest podstawy prawnej do zgodnego z prawem obowiązywania znaku T-24 na wysokości ul. [...]. Nie ustosunkowały się do tego zarzutu; 1.3. sprzeczne z zasadami logiki uznanie przez Sąd I instancji, że prywatne zestawienie załączone do fvat [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczy dyspozycji usunięcia wszelkich pojazdów. To zestawienie dotyczy jedynie sytuacji, w których usiłowano załadować samochód na lawetę w celu wywiezienia, ale ostatecznie do wywiezienia nie doszło i samochód został zwrócony kierowcy na miejscu. Jak wskazuje niniejsza sprawa kierowca aby uniemożliwić wywiezienie swojego samochodu ma ok. 5-10 minut od momentu zaparkowania / rozpoczęcia czynności załadunku. Niniejsza sprawa wskazuje, że wysoce prawdopodobne jest że straż miejska z ukrycia stale monitoruje określone miejsca, po to aby niezwłocznie po oddaleniu się kierowcy przystąpić do załadunku. Jak wynika z zestawienia, tylko w okresie od 1 do 11 stycznia 2012 r. było 7 nieudanych prób wywiezienia samochodu z ul. [...]. Jest wysoce prawdopodobne, że liczba prób udanych w tym okresie była wielokrotnie wyższa. Rozumowanie Sądu I instancji oparte na analizie zestawienia jest chybione. Nie ma podstaw aby kwestionować, że po zwolnieniu mojego pojazdu, panowie przystąpili niezwłocznie do załadunku samochodu stojącego obok tj. [...]. Powyższy scenariusz wysoce uprawdopodabnia dokumentacja fotograficzna zgromadzona w sprawie; 1.4. sprzeczne z zasadami logiki uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie wykazano powstanie kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym. Zestawienie załączone do fvat [...] wskazuje, że spółka holownicza nie dokonywała żadnej indywidualizacji ewentualnie poniesionych kosztów, tylko je "ryczałtowała" wg. jednakowej stawki dla każdego przypadku. Nie jest to zgodne z umową zawartą między spółką holowniczą a miastem [...]. Brakuje też dowodu, że tego rodzaju płatności były faktycznie dokonywane przez [...]. W sprawie brakuje jakichkolwiek podstaw do uznania, że w sprawie powstały jakiekolwiek koszty. Tym bardziej trudno zaakceptować aby mogły być one choćby zbliżone do stawki 440 zł za zachowania trwające 10 minut. Taki czas (9:15 - 9:25) trafnie ustalił Sąd I instancji. Ww. stawka jest porównywalna ze stawką wynagrodzenia radcy prawnego/adwokata za udzielenie pomocy prawnej z urzędu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym w sprawach, których przedmiotem nie jest należności pieniężna." 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie tj.: 2.1. art. 130a ust. 2a, ust. 10h ust. 10j ust. 6 i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 - ze zm.), dalej jako "p.r.d.", załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2011 r. "poprzez bezprawne wydanie decyzji opiewającej na należność "z tytułu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...]" a także uznanie, że w sprawie w ogóle miało miejsce powstanie jakiejkolwiek należności, o której mowa w art. 130 a ust. 2a ww. ustawy"; 2.2. art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 6a i 2a p.r.d., w zw. z załącznikiem nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w zw. z art. 2, 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez przyjęcie, że Rada [...] mogła ustalić wysokość opłat w wysokości 2x/3x przekraczającej ceny rynkowe usługi, a więc dalece wykraczającej poza ewentualne koszty (jeśliby takowe w ogóle powstały), a także że mogła ustalić na takiej samej wysokości ryczałtowo stawki wobec odstąpienia od usunięcia pojazdu (por. wyrok NSA I OSK 1916/16, wyrok WSAVII SA/Wa 1088/17)"; 2.3. art. 130a ust. 2a p.r.d. w zw. z załącznikiem nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w zw. z art. 2, 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez przyjęcie, że w oparciu o znak t-24 (jeśli takowy obowiązuje w miejscu zaparkowania), możliwe jest obciążanie kierowców kosztami innymi niż powstałymi w związku z faktycznym odholowaniem pojazdu, a w szczególności rzekomymi kosztami wydanej dyspozycji". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o (1) wyznaczenie rozprawy, (2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz (3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W przedmiotowej sprawie przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada dokonać analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem treść regulacji materialnoprawnych determinować będzie zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do dokonania w toku postępowania administracyjnego. W zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie (2.1.) art. 130a ust. 2a, ust. 10h ust. 10j ust. 6 i 6a p.r.d., (2.2.) art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 6a i 2a p.r.d., (2.3.) art. 130a ust. 2a p.r.d., dodatkowo każdy z tych zarzutów łącząc z naruszeniem załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2011 r., a zarzut 2.2. oraz 2.3., także w zw. z art. 2, 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z przyjętym w sprawie stanowiskiem, zgodnie z którym w sprawie powstały należności o jakich mowa w art. 130 a ust. 2a p.r.d. Ponadto kwestionuje wysokość opłat ustalonych przez Radę [...], jak również nie zgadza się z tym, że możliwe jest obciążanie kierowców kosztami innymi niż tymi, które powstały w związku z faktycznym odholowaniem pojazdu. Stosownie do art. 130a ust. 1 pkt 5 p.r.d. pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest zobowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio (ust. 2a). Wysokość tych kosztów ustala corocznie, w drodze uchwały, rada powiatu, stosownie do art. 130a ust. 6 i 6a powołanej ustawy. Wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a u.p.r.d., nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 6a u.p.r.d. Przepis art. 130a ust. 6a lit. c) u.p.r.d. podaje wprost, że maksymalna wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t wynosi 440zł. Ustawodawca przewidział jednocześnie mechanizm waloryzujący tę kwotę, wskazując w art. 130a ust. 6b u.p.r.d., iż maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Zgodnie zaś z art. 130a ust. 10h p.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Stosownie zaś do art. 130a ust. 10j zd. pierwsze p.r.d. termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h, wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że samochód marki [...] o nr rej. [...] został w dniu [...] stycznia 2012 r. zaparkowany przez skarżącego przy ul. [...] w W., w miejscu obowiązywania znaku B-36 "zakaz zatrzymywania się" z tabliczką T-24 wskazującą, że pozostawiony pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Po wydaniu przez straż miejską dyspozycji usunięcia tego pojazdu i przybyciu na miejsce holownika (a także załadowania pojazdu na holownik), na miejsce przybył użytkownik pojazdu – skarżący M.D. W tej sytuacji odstąpiono od usunięcia samochodu. Kosztami wydania tej dyspozycji w wysokości 440 zł obciążono solidarnie skarżącego oraz A. sp. z o.o. Wysokość kosztów określono na podstawie załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utarte jest stanowisko, zgodnie z którym właściciela pojazdu (czy też jak w przedmiotowej sprawie – użytkownika pojazdu) obciąża się kosztami, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d., niezależnie od tego, jaka była rzeczywista wysokość tych kosztów i bez względu na okoliczności, którymi kierowała się naruszająca prawo osoba pozostawiając pojazd w miejscu niedozwolonym. Ponadto jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne "miarkowanie" wysokości tych kosztów. Zostały one ściśle określone w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 i 6a p.r.d. (w niniejszej sprawie jest to uchwała Rady Miasta [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...]). Z analizy przywołanych wyżej przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym wynika, że nie pozwalają one na jakąkolwiek uznaniowość, w tym - na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, rodzaju przewinienia, ukarania za wykroczenie bądź zależnie od tego, na jakim etapie usuwania właściciel powrócił do pojazdu. Obowiązek wydania decyzji o zapłacie tych kosztów powstaje w sytuacji, gdy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, następnie cofniętej, spowodowało powstanie określonych kosztów. Obciążenie kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu następuje zatem, gdy spełnione zostaną następujące warunki: 1) wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1-2 art. 130a u.p.r.d.; 2) odstąpiono od usunięcia pojazdu w związku z ustaniem przyczyn uzasadniających usunięcie; 3) powstały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu (wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2018 r., VIII SA/Wa 463/18). Tak więc, wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie, pomimo tego, że do faktycznego odholowania pojazdu na strzeżony parking w niniejszej sprawie nie doszło, to wezwanie holownika wygenerowało koszty usunięcia pojazdu. W ocenie NSA żądanie od skarżącego zwrotu kosztów określonych zgodnie z uchwałą było słuszne. Ówcześnie obowiązujące przepisy ustalały wysokość kosztów, powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3.500 kg włącznie, w stałej i ryczałtowo określonej wysokości 440 zł. Kwota ta jest niezależna od okoliczności faktycznych, takich jak czas, który upłynął od wydania dyspozycji usunięcia pojazdu do odstąpienia od usunięcia, czy też jaki dystans przejechał holownik. Jest również niezależna od wysokości faktycznie powstałych kosztów i ich charakteru np. czy są to koszty przejazdu holownika, kontaktu telefonicznego strażnika miejskiego z firmą holującą w celu przekazania dyspozycji, czy też inne. Została ona ustalona w maksymalnej dopuszczalnej stawce, zgodnie z art. 130a ust. 6 zd. 2 i ust. 6a p.r.d., równej opłacie za usunięcie pojazdu. Wskazana uchwała, stanowi akt prawa miejscowego, a więc jest przepisem prawa powszechnie obowiązującym i dlatego orzekające w sprawie organy nie były władne do oceny jej zapisów i nie mogły odstąpić od ustalenia kosztów, ani ustalić ich w innej wysokości. Także art. 130a ust. 2a w związku z ust. 6 p.r.d. nie określa i nie wyszczególnia składników kosztów usunięcia pojazdu. Ustawodawca nie precyzuje ich w żaden sposób, zaś ustalenie kosztów w wysokości ryczałtowej nie podlega kognicji Sądu w przedmiotowej sprawie, ani ocenie organów administracji (wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., I OSK 1543/16, wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 1971/17). Ustalając zaś wysokość kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od tej czynności, winny być brane pod uwagę koszty wynikające z uchwały rady powiatu podjętej w tym przedmiocie, a nie rzeczywiste koszty wynikające z odstąpienia od usunięcia pojazdu (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2018 r., I OSK 106/17, wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., I OSK 744/18). Wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu wygenerowało koszty tego usunięcia, gdyż podjęto czynności zmierzające bezpośrednio do usunięcia pojazdu. Opłata została zatem nałożona zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, przy czym organy nie miały obowiązku uszczegółowienia poniesionych kosztów (zob. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., I OSK 2897/16, wyrok NSA z 4 sierpnia 2016 r., I OSK 2644/14) . Z uwagi na powyższe nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Mając zaś na uwadze powyższe wywody można przejść do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzuca w nich naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy te zostały naruszone, poprzez niesłuszne oddalenie skargi. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie wskazał na (1.1.) nieuzasadnione pominięcie składanych przez niego wniosków dowodowych zmierzających do wykazania okoliczności istotnych w sprawie, (1.2.) niedostrzeżenie przez WSA, że organy nie ustosunkowały się, ani nie dokonały ustaleń formalnych w zakresie zarzutu, że w miejscu zaparkowania nie mógł obowiązywać znak T-24, (1.3.) sprzeczne z zasadami logiki uznanie przez WSA, że prywatne zestawienie załączone do fvat [...] z [...] stycznia 2012 r. dotyczy dyspozycji usunięcia wszelkich pojazdów, (1.4.) sprzeczne z zasadami logiki przyjęcie przez WSA, że w sprawie wykazano powstanie kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Również art. 3 § 1 p.p.s.a., ma jedynie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wskazane art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Natomiast pozostałe przepisy tj. art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., dotyczą procedury administracyjnej. Przypomnieć więc należy, że Sąd nie stosuje ich wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, również takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny posługuje się tymi przepisami jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zaskarżonych aktów prawnych pod względem zgodności z prawem polega na badaniu czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń faktycznych mogą mieć wpływ na wynik sprawy, gdy odnoszą się do okoliczności istotnych z punktu widzenia danej sprawy. Przedmiot i zakres postępowania wyjaśniającego jest zawsze zdeterminowany regulacją prawa materialnego. To w oparciu o przepisy prawa materialnego ustala się co z punktu widzenia przedmiotu danej sprawy wymaga wyjaśnienia i oceny prawnej. W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające sprowadza się do ustalenia, czy wydana została dyspozycja usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. oraz czy powstały koszty związane z wydaniem tejże dyspozycji. Właściciel nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu, wobec którego wydano dyspozycję jego usunięcia z drogi, ponosi koszty nawet w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie tej dyspozycji spowodowało powstanie kosztów. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie zaparkował pojazdem w miejscu oznaczonym znakiem B-36 z tabliczką T-24, skutkiem czego wydano dyspozycję usunięcia tegoż pojazdu, co skutkowało wygenerowaniem kosztów związanych z wydaniem tej dyspozycji. W sprawie zostały ustalone okoliczności istotne z punktu widzenia procesu subsumpcji stanu faktycznego pod przepisy prawa materialnego. Skarżący zaparkował pojazd w strefie obowiązywania znaku B-36 z tabliczką T-24. Zachowanie skarżącego w świetle przepisu art. 130a ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. obligowało funkcjonariusza straży miejskiej do wydania dyspozycji usunięciu pojazdu. Usunięcie pojazdu z drogi rozpoczyna się z chwilą wydania uprawnionej jednostce dyspozycji usunięcia pojazdu, nie zaś od momentu przyjazdu holownika na miejsce, zatem w okolicznościach niniejszej sprawy rozpoczął się proces usuwania z drogi nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu. Choć odstąpiono od czynności usunięcia pojazdu z uwagi na stawienie się skarżącego jeszcze przed odholowaniem pojazdu, to wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu wygenerowało koszty, o czym świadczy chociażby faktura wystawiona przez podmiot realizujący wydaną dyspozycję odholowania pojazdu. W orzecznictwie wskazuje się, że wystarczającym do wydania decyzji o ustaleniu kosztów za usunięcie pojazdu jest powstanie jakichkolwiek kosztów związanych z dyspozycją usunięcia pojazdu z drogi, przy czym nie ma również znaczenia ewentualna możliwość innego wykorzystania holownika, który wyjechał z bazy do wykonania danej dyspozycji (zob. wyrok NSA z 4 października 2018 r., I OSK 2773/16). W przedmiotowej sprawie należy mieć przy tym na uwadze okoliczność, że pojazd, którym poruszał się skarżący kasacyjnie został w całości załadowany na holownik. Podsumowując ustalony w sprawie stan faktyczny nie wymagał dokonania dodatkowych ustaleń, czy też wyjaśnień. W tej sytuacji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów postępowania. Na zakończenie należy odnieść się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie odnośnie bezprawności ustanowienia znaku zakazu parkowania w miejscu, w którym pozostawił zaparkowany pojazd, tj. pod adresem [...] oraz twierdzeń odnośnie bezprawności uchwały Rady [...] z [...] listopada 2011 r. Orzekając w sprawie, sąd jest związany Konstytucją i ustawą (art. 178 ust. 1 Konstytucji). W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu podustawowego, który był podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, jeżeli stwierdzi, że przepis ten jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją. Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na sprawę w rozumieniu materialnym składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, przy badaniu tożsamości sprawy zatem należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym. Natomiast według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. dla jego skuteczności należy wykazać, że sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12). Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie podnoszą naruszenia powołanych przepisów p.p.s.a. w powiązaniu z ww. uchwałą Rady [...] z [...] listopada 2011 r., ani z aktem organizacji ruchu. Nie było zatem podstaw na etapie postępowania kasacyjnego do analizowania dopuszczalności odmowy zastosowania postanowień ww. uchwały, jak i aktu organizacji ruchu, z powodu ich niezgodności z ustawą. Niezależnie jednak od tego, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano prawidłowo zarzutu w tym zakresie, to wskazać należy, iż przepis art. 135 p.p.s.a. nie powinien służyć obejściu rygorów dotyczących zaskarżania aktów i czynności, które mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w innej sprawie. Zarówno ww. uchwała, jak i akt organizacji ruchu, na który składa się ustawienie znaku, mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu. Powołana uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego, natomiast ustanowienie zakazu parkowania następuje w ramach aktu organizacji ruchu, która to organizacja ruchu według orzecznictwa jest kwalifikowana jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA I OPS 14/13). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.