II SA/Ol 87/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. D. J. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ zasądza od Rady Miejskiej na rzecz strony skarżącej kwotę 354,20 zł (trzysta pięćdziesiąt cztery złote i dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr ORN.0007.40.2016 z dnia 25 maja 2016 r. Rada Miejska w Olecku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Olecku przy ul. Zielonej. W złożonej skardze "[...]" zarzucił, że uchwała ta została uchwalona z naruszeniem art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. Wyjaśnił, że właściciel działki sąsiedniej złożył uprzednio 12 wniosków o ustalenie warunków zabudowy, lecz pozytywne decyzje wydawane przez organ pierwszej instancji były uchylane w postępowaniu odwoławczym lub przez sądy administracyjne. Burmistrz Olecka nie uwzględniał bowiem zaleceń organu odwoławczego i sądów. Skarżący podniósł, że uchwała została podjęta w celu umożliwienia zabudowy wskazanej działki. Zarzucił, że zabudowa plombowa w znaczny sposób ograniczy korzystanie jego z wolnostojącego budynku. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części dotyczącej działki, stanowiącej jego własność. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Olecka wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ewentualnie - oddalenie skargi jako niezasadnej. Zarzucił, że skarżący nie wykazał, że konkretny zapis planu miejscowego narusza jego interes prawny. Wywiódł ponadto, że był uprawniony do określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym również ustalenia w § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały możliwości zabudowy w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ocenił, że zapis ten jest zgodny z prawem. Organ stwierdził ponadto, że nie naruszono procedury uchwalania planu. Na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. skarżący poinformował m.in., że brał czynny udział we wszystkich posiedzeniach Komisji i Rady, zgłaszał uwagi, lecz na Komisjach i na sesjach Rady nie było odrębnego głosowania nad zgłaszanymi uwagami. Głosowano tylko nad planem. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu w kwocie 54,20 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, Sąd zbadał czy spełnione zostały wymogi formalne jej skutecznego wniesienia. Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, późn. zm.), na mocy którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Należy stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej może być prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że plan miejscowy obejmujący swymi zapisami działkę skarżącego, narusza jego interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu do tej działki prawa własności, podlegającego ochronie prawnej m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Skoro bowiem skarżący, co jest bezsporne, jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem, a jego ustalenia dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości, to już ta okoliczność wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1102/14, CBOSA). W sprawie spełniony został również wymóg formalny wniesienia skargi. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżący w dniu 28 października 2016 r. wystąpił do Rady Miejskiej w Olecku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Organ udzielił odpowiedzi w dniu 25 listopada 2016 r. (przesyłkę zawierającą tę odpowiedź doręczono skarżącemu dnia 1 grudnia 2016 r.), zaś skarga została wniesiona w dniu 2 stycznia 2017 r. Wobec powyższego, uwzględniając treść art. 83 § 2 p.p.s.a., należało stwierdzić, że została ona złożona z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi, dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Olecku Nr ORN.0007.40.2016 z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Olecku przy ul. Zielonej. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowego planu. W wyniku tej kontroli stwierdził, że Rada Miejska w Olecku uchwaliła zakwestionowaną uchwałę z naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Należy podkreślić, że uchwalając plan miejscowy rada gminy nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt tego planu, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne zgłoszone uwagi, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Celem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest przede wszystkim umożliwienie radzie gminy zajęcia samodzielnego stanowiska w przedmiocie wcześniej zgłoszonych uwag, po publicznym wyłożeniu do wglądu projektu planu, które to uwagi nie zostały zaaprobowane przez organ wykonawczy gminy. Tym samym istotą tej regulacji jest, aby wniesiona uwaga była przedmiotem oceny organu wykonawczego gminy, a następnie winna być dokonana ocena takiej uwagi przez radę gminy. Ocena organu stanowiącego gminy może w pełni pokrywać się z oceną organu wykonawczego, może też być od niego różna. Istotnym jest więc to, aby umożliwić samym radnym dokonanie analizy zgłoszonych wcześniej uwag. Aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio te uwagi rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się przy tym, jakie stanowisko zajął w tej kwestii organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Organ stanowiący gminy może wówczas zapoznać się z argumentacją wójta, burmistrza (prezydenta miasta), a także analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w planie miejscowym, co w konsekwencji będzie skutkować zmianą projektu planu i przekazaniem go organowi wykonawczemu w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag. Nie jest zatem możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/11, CBOSA). Zaznaczyć jednocześnie należy, że ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. Akt organu planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium może więc mieć formę zarówno odrębnej uchwały, jak i załącznika do uchwały o przyjęciu planu (zob. postanowienie NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1970/13; postanowienie NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2017/13; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, CBOSA). Z przedłożonego przez organ protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej w Olecku w dniu 25 maja 2016 r. wynika, że nie odbyła się dyskusja radnych co do poszczególnych zgłoszonych uwag, a pod głosowanie poddano wyłącznie samą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Olecku przy ul. Zielonej. W protokole tym nie ma bowiem żadnej wzmianki, aby przed przyjęciem uchwały analizowano nieuwzględnione przez Burmistrza uwagi, zgłaszane przez właścicieli konkretnych działek w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i poddano pod głosowanie poszczególne uwagi. Zawarcie w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały zapisu, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium stanowi załącznik nr 2 do tej uchwały nie wystarczy do uznania, że organ stanowiący zrealizował obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. W istocie załącznik ten stanowi dokładną kopię listy uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, co też poddaje pod wątpliwość, aby Rada Miejska w Olecku zweryfikowała zasadność nieuwzględnienia uwag przez Burmistrza Olecka. W toku procedury uchwalenia planu miejscowego bezspornie nie zapewniono mieszkańcom Miasta przysługującego im ustawowo prawa do dwukrotnego przeanalizowania złożonej przez nich uwagi - przez organ wykonawczy i stanowiący gminy. Zaniechanie rozpatrzenia poszczególnych uwag przez organ stanowiący gminy jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, skutkującym nieważnością uchwały. Należy bowiem mieć na względzie, że ustawowy wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Właściciele nieruchomości mają prawo zgłaszania wniosków i uwag do projektu, które powinny być w całości rozpatrzone przez organy gminy. Na organach tych ciąży obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, jakie przesłanki przemawiają za ograniczeniem prawa własności nieruchomości przysługującego danej osobie. Nie można przyspieszać procedury planistycznej kosztem eliminowania z niej czynności, które są realizacją demokracji bezpośredniej i świadczą o transparentności organów władzy publicznej obligowanej do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Nałożony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Wobec tego to brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1335/11, CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, że zaskarżona uchwała nr ORN.0007.40.2016 Rady Miejskiej w Olecku z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Olecku przy ul. Zielonej, została podjęta z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził jej nieważność. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.