I SA/Wa 847/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] października 2013 roku odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę [...] (Skarżąca) prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrąb [...], zajętej pod ul. [...]w m. [...] (dawną ul. [...]), oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha projektowana do wydzielenia z działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 roku własność J. K. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu był art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej : "ustawa z dnia 13 października 1998 roku") oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 roku, poz., 260 ze zm., dalej : "ustawa o drogach publicznych). Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącą, Minister Infrastruktury i Budownictwa (Minister) decyzją z [...] marca 2017 roku utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Przedmiotowa nieruchomość położona w miejscowości [...], wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku znajdowała się w granicach pasa drogowego ul. [...], łączącej sołectwa [...]. Organy obu instancji ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 roku nie wchodziła w skład drogi publicznej. Organy wyjaśniły, że podstawą zaliczenia konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych i miejskich stanowiła uchwała stosownego organu. Podstawą prawną zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych w miejscowości [...] jest uchwała nr XXVII/128/97 Rady Gminy w [...] z 26 kwietnia 1997 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Uchwała ta została wydana wraz z trzema załącznikami określającymi odrębnie nazwy i przebieg dróg publicznych w miejscowościach [...] (załącznik nr 1), [...] (załącznik nr 2) i [...] (załącznik nr 3). Droga o nazwie [...] została ujęta jedynie w załączniku nr 2 dotyczące dróg publicznych w miejscowości [...]. Z faktu, że droga [...] nie została wymieniona w załączniku zaliczającym drogi do kategorii dróg gminnych w miejscowości [...] wynika, że droga ta na odcinku położonym we wsi [...]nie uzyskała kategorii drogi publicznej. Skoro zatem odcinek drogi [...] we wsi [...] nie posiadał kategorii drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 roku to przedmiotowa nieruchomość nie spełniała przesłanki zajętości pod drogę publiczną, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła skargę do tutejszego sądu zarzucając decyzji Ministra naruszenie : - art. 7, art. 77 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie w sprawie dokładnej i wszechstronnej analizy przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., "zajętości pod drogę publiczną", które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym utrzymaniu decyzji organu I instancji, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy; - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z dnia [...] października 2013 roku, również w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku nie zaliczenia przed 31 grudnia 1998 roku danej drogi do kategorii dróg gminnych możliwe jest zastosowanie do określonej nieruchomości art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Skarżąca stała na stanowisku, że nawet w razie niezaliczenia uchwałą określonej drogi do kategorii dróg gminnych, możliwe jest zastosowanie do danej nieruchomości art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Organy obu instancji nie podzieliły tego stanowiska, uznając iż zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii dróg jest warunkiem zastosowania powołanego przepisu. Rację w tym sporze należało przyznać organom. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przepisu tego wynika w ocenie sądu w sposób bezsporny, że jednym z warunków nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości było jej zajęcie pod drogę publiczną. Ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 29 października 1998 roku. W tej dacie, pojęcie drogi publicznej uregulowane było w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną była droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały właściwego organu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Podkreślić należy w tym miejscu, że dopiero z dniem 1 stycznia 1999 roku wprowadzono do ustawy o drogach publicznych art. 2a zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1) zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). W ocenie sądu, wprowadzenie art. 2a dopiero z dniem 1 stycznia 1999 roku, w związku z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku oznacza, że do 31 grudnia 1998 roku możliwe było zaliczenie w drodze uchwały danej drogi do odpowiedniej kategorii dróg, nawet jeżeli droga ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, za nieprawidłowy uznać należy wyrażony w skardze pogląd, iż art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku dotyczył właśnie dróg, co do których z uwagi na nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa albo jednostkom samorządu terytorialnego prawa własności, nie było możliwe podjęcie uchwały o zaliczeniu do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Przeciwnie, przepis ten dotyczył właśnie dróg zaliczonych, na podstawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 1998 roku, do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a które mogły znajdować się na nieruchomościach nie stanowiących własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowy, sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i akceptuje stanowisko wyrażane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym gmina nie może podjąć uchwały o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg gminnych w sytuacji w której działki wchodzące w skład danej drogi nie stanowią jej własności (por. stanowisko wyrażone w przywołanym przez Gminę wyroku z 28 maja 2009 roku, sygn. akt. I OSK 148/09). Dotyczy to jednak stanu prawnego zaistniałego po dniu 1 stycznia 1999 roku. Tymczasem spełnienie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną badane jest na dzień 31 grudnia 1998 roku. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1998 roku możliwe było objęcie uchwałą o zaliczeniu do odpowiedniej kategorii drogi znajdującej się na nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego. Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że pod pojęciem "drogi publicznej" o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku rozumieć należało drogę zaliczoną do jednej z kategorii dróg na podstawie uchwały o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 roku. Jeżeli w stosunku do określonej drogi nie została wydana uchwała zaliczająca ją do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, brak było podstaw do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. W niniejszej sprawie niesporne jest, że przed dniem 31 grudnia 1998 roku nie została podjęta uchwała o zaliczeniu drogi [...] na odcinku położonym we wsi [...] do kategorii dróg gminnych. Skoro nie została wydana uchwała zaliczająca drogę do kategorii dróg publicznych, to oznaczało to, że na tym odcinku nie istniała droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W takiej sytuacji, brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy droga ta była zajęta pod drogę publiczną i czy gmina sprawowała nad nią władztwo. Skarżąca podnosiła również, że ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taki sam status, jak droga, bez potrzeby wydawania przez właściwy organ indywidualnego aktu zaliczenia ulicy do jednej z kategorii dróg publicznych. Stanowisko takie wywieść należy w ocenie Skarżącej z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd powyższego poglądu nie podziela. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 roku, sygn. akt I OSK 1942/11 (a sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd sądu kasacyjnego w pełni podziela i przyjmuje za własny), nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi do dróg publicznych. Uzasadniając powyższe stanowisko NSA wskazał, że literalna interpretacja tego przepisu nie daje się pogodzić z wszystkimi pozostałymi zapisami ustawy. Nie można bowiem pominąć regulacji wyżej wskazanych a dotyczących procedury zaliczania drogi publicznej do określonej kategorii. Niezbędna jest wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o drogach publicznych, określających pewien porządek prawny uzyskiwania statusu drogi publicznej. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., ONSA 2001, Nr 1, poz. 2) Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i wywiedziony wniosek, że ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię, co ta droga bez potrzeby przeprowadzania procedury zaliczenia do określonej kategorii dróg pozostaje w sprzeczności z pozostałymi zapisami ustawy a także wprowadza możliwość różnych zbędnych interpretacji. Nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi opisana powyżej. W tym też znaczeniu ustawodawca użył pojęcia drogi publicznej w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stanowisko to koresponduje z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08, publ. Lex nr 496206 i wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1360/08, publ. www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/07, publ. Lex nr 459917, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. II FSK 822/09, publ. Lex nr 643586; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. II FSK 1037/10, publ. www.nsa,.gov.pl, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1124/10, publ. Lex nr 1082566). Końcowo sąd wskazuje, że przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 roku, sygn. akt. I OSK 691/16 dotyczył kwestii wypłaty odszkodowania za nieruchomość, której prawo własności nabyte zostało w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, nie zaś kwestii spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku, w rozpoznawanej przezeń sprawie, poza sporem był fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, bowiem zostało to stwierdzonego ostateczną decyzją właściwego Wojewody, którą sąd kasacyjny uznał za wiążąc w sprawie o odszkodowanie. Przywołany przez Skarżącą w skardze cytat zaczynał się w związku z tym od stwierdzenie "Należy jedynie na marginesie wyjaśnić autorowi skargi kasacyjnej (..)". Wobec powyższego, sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania za niezasadne. Ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadały prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.