VIII SA/Wa 618/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. M. i K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. M. i K. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. M. i K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatu produkcji [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1981 r. Architekt Miejski, działający w imieniu Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent), udzielił S. i J. małżonkom B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 30 m2 na przechowywanie sprzętu rolniczego i płodów rolnych, położonego na działce przy ul. N. w R.. Faktycznie wybudowano budynek o powierzchni około 62,33 m2. Decyzją znak: [...] z [...] stycznia 1986 r. Prezydent nakazał S. B. (dalej: inwestor) wstrzymanie robót budowlanych oraz zobowiązał do przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego wybudowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, w terminie do 30 kwietnia 1986 r. Decyzją Nr [...] z [...] maja 1986 r. Prezydent orzekł o udzieleniu zezwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego wybudowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę Nr [...] z [...] sierpnia 1981 r. Od 29 stycznia 1997 r. właścicielami działki przy ul. N. w R. są M. M. i K. M. (dalej: skarżący) na podstawie aktu notarialnego – umowy darowizny, sporządzonej przez notariusza E. T. (Rep. [...]). Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), po rozpoznaniu wniosku J. L., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Nr [...] z [...] maja 1986 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), znak [...] z [...] kwietnia 2006 r. Na skutek złożonej przez inwestora skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1109/06, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W dniu [...] marca 2006 r. WINB decyzją Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta znak: [...] z [...] stycznia 1986 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GINB, znak: [...] z [...] maja 2006 r. Na skutek złożonej przez inwestora skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1276/06, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Ponownie rozpoznając powyższe sprawy, WINB decyzją Nr [...] z [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Nr [...] z [...] maja 1986 r. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie warsztatu do produkcji [...], wybudowanego niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1981 r., usytuowanego w R., przy ul. N.. Na skutek złożonego odwołania, GINB decyzją znak: [...] z [...] lipca 2007 r., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, natomiast wskutek skargi inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 297/08 orzekł o odrzuceniu skargi. WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził również nieważność decyzji Prezydenta znak: [...] z [...] stycznia 1986 r., nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego, wybudowanego niezgodnie z decyzją z [...] sierpnia 1981 r. o pozwoleniu na budowę. Na skutek złożonego odwołania, GINB decyzją znak: [...] z [...] lipca 2007 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, zaś wskutek skargi inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 298/08, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy wszczętej z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta znak: [...] z [...] stycznia 1986 r., WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. stwierdził nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, bowiem inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1981 r. i wybudował budynek warsztatowy do produkcji [...], na budowę którego nie uzyskałby pozwolenia na budowę. Dlatego też nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w przypadku samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (dalej: PINB, organ I instancji) nakazał skarżącym przywrócenie sposobu użytkowania budynku warsztatowego do produkcji [...], usytuowanego w R. przy ul. N., do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę - decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 1981 r., tj. zmianę sposobu użytkowania budynku z warsztatowego na gospodarczy, w terminie do 29 lutego 2008 r. Na skutek odwołań, złożonych przez skarżących oraz J. L., organ odwoławczy decyzją Nr [...] z [...] września 2016 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji PINB w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia decyzji było to, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, a nie - jak przyjął organ I instancji - z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym, decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek warsztatowy do produkcji [...]. Pismem z 21 grudnia 2016 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy warsztatu do produkcji [...] na działce przy ul. N. w R.. W wyniku oględzin przeprowadzonych 17 stycznia 2017 r. ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek parterowy, wolnostojący, murowany, otynkowany, kryty eternitem, spadek dachu na własną posesję, użytkowany jako warsztat do produkcji [...] (produkcja sezonowa w okresie letnim). Poddasze budynku nie jest użytkowane, a dostęp na poddasze - za pomocą drabiny. Przedmiotowy obiekt o powierzchni zabudowy około 62,33 m2 usytuowany jest na całej szerokości działki, jego wymiary to: 9,80 m x (5,10 m + 1,05 m, tj. nadwieszenie poddasza). Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. PINB, działając na podstawie art. 103 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej dalej: p.b.), art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej: p.b. z 1974 r.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), nakazał skarżącym rozbiórkę spornego budynku warsztatu do produkcji [...]. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek warsztatu do produkcji [...] wybudowany został o powierzchni około 62,33 m² i wysokości 6,32 m, tj. ponad dwukrotnie większy i o innym przeznaczeniu niż objęty decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1981 r. Do legalizacji budynku warsztatowego, z uwagi na datę jego budowy, stosuje się przepisy p.b. z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., do zastosowania tego przepisu muszą wystąpić kumulatywnie (łącznie) dwie przesłanki, a mianowicie: brak pozwolenia na budowę i niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego lub niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji. PINB podał, że przedmiotowa działka, położona przy ul. N. w R., w 1981 r. objęta była ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. R. z perspektywą do 1990 r., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Prezydium WRN w K. z [...] kwietnia 1972 r. i znajdowała się w strefie o symbolu C 59 MN - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego – Z. w rejonie ul. O. (dawna Ś.), rz. M., Strumień [...], ul. K., uchwalonego uchwałą Prezydium MRN w R. Nr [...] z [...] września 1971 r. (Dz. Urz. WRN w Kielcach Nr 36 poz. 159 z 1971 r.) i znajdowała się w strefie o symbolu 26 MNj - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie PINB przyznał, że nie dysponował w toku postępowania pełnym tekstem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na dzień 6 sierpnia 1981 r. dla przedmiotowej działki, ponieważ żaden z urzędów, do których organ I instancji zwracał się o nadesłanie tego dokumentu, nie był w posiadaniu pełnego tekstu powyższego planu. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonym uchwałą nr [...] WRN w R. z [...] października 1982 r. (Dz. Urz. WRN Nr 10, poz. 50 z 1982 r.), w 1986 r. przedmiotowa nieruchomość objęta była ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. i znajdowała się w strefie o symbolu C 10 MW - zespół zabudowy wielorodzinnej z usługami podstawowymi oraz ww. miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego z [...] września 1971 r. - w strefie o symbolu 26 MNj - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przedmiotowa nieruchomość aktualnie nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (niebędącym aktem prawa miejscowego), uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] grudnia 1999 r. z późniejszymi zmianami, działka ta znajduje się w strefie MW - zabudowa mieszkaniowa intensywna. PINB stwierdził zatem, że budynek warsztatowy, zrealizowany w okresie obowiązywania p.b. z 1974 r., stoi w sprzeczności z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a co za tym idzie z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującym w okresie rozstrzygania. Budynek został zrealizowany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie jego realizacji (teren, na którym znajduje się działka przy ul. N. w R., nie był przeznaczony pod zabudowę warsztatową, produkcyjną, lecz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności zabudowy), jak również z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego (26 MNj - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W związku z tym inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku warsztatu do produkcji [...]. W odwołaniu, złożonym na powołaną decyzję, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżących, w mocy pozostaje nadal decyzja nr [...] z [...] sierpnia 1981 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 30 m2. Decyzja ta powoduje, że nie można obecnie bez przedstawienia konkretnych dowodów domniemywać jej niezgodności z prawem. Decyzja nakazująca rozbiórkę budynku dla swojej legalności musi opierać się łącznie na braku pozwolenia na budowę oraz niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego lub niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia. W przedmiotowej sprawie nie można jednak mówić o żadnej z nich. Pozwolenie na budowę pozostało w obrocie prawnym, sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego wobec braku stosownych dokumentów pozostaje w sferze poszlak i domniemań, natomiast pogorszenie warunków użytkowych budynku nigdy nie zostało przez organy podnoszone. Podnieśli nadto, że kwestionowanie decyzji pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie części zabudowy budynku, tj. tej, która przekracza 30 m2. W pozostałym bowiem zakresie budynek został wybudowany zgodnie z przepisami prawa, a zatem organ nadzoru budowlanego winien umożliwić skarżącym zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Podnieśli, że przed wydaniem decyzji o rozbiórce organ I instancji powinien sprawdzić, czy ten obiekt można zalegalizować. Można dokonywać takich czynności, jeżeli budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy art. 37-42 p.b. z 1974 r. przewidywały możliwość zalegalizowania samowoli, jeżeli wybudowany bez pozwolenia obiekt budowlany spełniał wszystkie wymagania przepisów oraz jego lokalizacja nie naruszała przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli okaże się, że obiekt można zalegalizować, to organ powinien wyznaczyć termin na przedstawienie określonych dokumentów niezbędnych do jego legalizacji. Dopiero brak możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego, czy też brak zainteresowania ze strony inwestora taką możliwością, pozwala organowi wydać decyzję rozbiórkową. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do meritum sprawy, WINB podał, że pomimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji z [...] sierpnia 1981 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego do 30 m2 (na przechowywanie sprzętu rolniczego i płodów rolnych) na działce, położonej przy ul. N. w R., w sprawie niniejszej mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Jak wynika z dokumentów, inwestor uzyskał pozwolenie na budowę innego budynku niż przedmiotowy budynek warsztatowy. Wykonany budynek jest ponad dwukrotnie większy od projektowanego oraz pełni inną funkcję niż założoną w pozwoleniu na budowę. Właściwie zatem organ I instancji uznał, że wykonanie przedmiotowego budynku nie stanowi odstępstwa od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 1981 r., lecz jest samowolną budową innego obiektu. WINB za bezsporny w sprawie uznał fakt, że budowa spornego budynku warsztatu została zrealizowana przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego prawa budowlanego, tj. przed 1 stycznia 1995 r., bez pozwolenia na budowę. Zastosowanie w sprawie będzie miał zatem art. 37 p.b. z 1974 r. Przytaczając ustalenia organu I instancji w odniesieniu do przeznaczenia przedmiotowej działki w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, poczynając od 1981 r. (kiedy wydano pozwolenie na budowę) do dnia dzisiejszego (kiedy brak jest takiego dokumentu), WINB wskazał, że w przypadku braku aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestycję należy oceniać w świetle zasad planowania przestrzennego, które można wyprowadzić z założeń Studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania dla danego terenu, charakterystyki zabudowań na terenach przyległych i przeznaczenia terenu w ostatnio obowiązującym planie. W ocenie WINB, organ I instancji prawidłowo stwierdził, że sporny budynek jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., według którego działka nr [...], położona przy ul. N. w R., znajdowała się w obrębie zabudowy mieszkaniowej intensywnej. Uwzględniając ponadto przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany (od daty jego budowy) wskazał, iż w 1981 r. działka przy ul. N. w R. znajdowała się na terenie strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uniemożliwiającej wybudowanie warsztatu produkcji [...]. Natomiast zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w 1986 r. ww. działka znajdowała się w strefie zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami podstawowymi, przy czym nie można uznać, że produkcja [...]jest podstawową usługą, która ma służyć mieszkańcom. W związku z powyższym nie jest możliwe dokonanie legalizacji przedmiotowego budynku. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie budynku ponad dwukrotnie większego oraz pełniącego inną funkcję niż przewidziano w pozwoleniu na budowę skutkuje uznaniem, iż został on wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Ze względu na niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budynek ten nie może zostać zalegalizowany. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazali, że budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z [...] sierpnia 1981 r., które zezwalało na budowę budynku gospodarczego o powierzchni do 30 m2, jednak rzeczywiście powstał budynek o powierzchni 62,33 m2. W kwietniu 1986 r. dla budynku tego został wykonany projekt architektoniczny, a [...] maja 1986 r. wykonano inwentaryzację budynku i wydano decyzję o zezwoleniu na użytkowanie. W dniu [...] czerwca 1986 r. zostało wydane postanowienie o nałożeniu kary w kwocie [...] zł i warunkach legalizacji, co też zostało przez skarżących spełnione, a organ dokonał odbioru tego budynku. Skarżący nie mogą zrozumieć, dlaczego po 30 latach zalegalizowany i użytkowany budynek stał się znów samowolą budowlaną. Podali, że opłacali podatki od nieruchomości i od prowadzonej w budynku działalności. Wskazali jednocześnie, że od kwietnia 2017 r. produkcja [...] została przeniesiona i sporny budynek warsztatowy służy już tylko do ładowania i przechowywania opakowań kartonowych. Jest więc użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, jakie miał w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1981 r. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego dopuściły się bowiem naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i w konsekwencji prawa materialnego (art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały sporny budynek za samowolę budowlaną, niezależnie od funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1981 r. Niewątpliwie trafna jest ocena, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę innego budynku, aniżeli został wzniesiony. Świadczą o tym powiększone gabaryty obiektu oraz inne jego przeznaczenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zastosowanie w niniejszej sprawie powyższego przepisu nie budzi wątpliwości z uwagi na treść art. 103 ust. 2 p.b., zgodnie z którym przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. p.b. z 1974 r. Jak wynika z akt administracyjnych, sporny budynek został wybudowany w okresie obowiązywania p.b. z 1974 r. Okoliczność ta wynika przede wszystkim z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1981 r. oraz decyzji wydanych w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w 1986 r. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że sporny budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie może zostać zalegalizowany. Tym samym spełniona została ustawowa przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., uprawniająca do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku. Analizując przedmiotową kwestię wyjaśnić należy, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 (publ. ONSAiWA z 2014 r. nr 6, poz. 89), przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jeżeli istnieje więc potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu, o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja administracyjna. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób zatem przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1345/15, wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. II OSK 2143/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Ke 287/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r., sygn. II SA/Gd 234/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1978/16, wszystkie pub. cbosa). Przepisy p.b. z 1974 r. przewidują możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami przez wydanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 p.b. z 1974 r.). Warunkiem zastosowania art. 40 p.b. z 1974 r. jest brak przesłanek z art. 37 ust. 1 tej ustawy, dlatego organ nadzoru budowlanego musi wyjaśnić, czy przesłanki te zachodzą, czy nie. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. powinien być wykładany w ten sposób, że przepisy o planowaniu przestrzennym, o których jest w nim mowa, to przepisy obowiązujące w chwili podejmowania przez organ decyzji w kwestii samowoli budowlanej. Do aktów planistycznych stanowiących podstawę legalizacji samowoli budowlanej zalicza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, zwanej dalej: u.p.z.p.), tylko aktem prawnym o charakterze wewnętrznym gminy, jego adresatami są jednostki organizacyjne podporządkowane radzie gminy. Jeśli więc Studium nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie może ono stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1888/07, publ. LEX nr 470928). Tymczasem organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie oceniły przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. na podstawie planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 80-tych ubiegłego wieku oraz w oparciu o aktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Na podstawie tych dokumentów ustaliły, że brak jest możliwości legalizacji spornego budynku ze względu na brak zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie stanowisko organów jest błędne. Jeżeli istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., to – tak jak już wyżej wspomniano - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak w przedmiotowej sprawie) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Legalizacja samowoli budowlanej jest uwarunkowana stwierdzeniem przez organ, że obiekt znajduje się na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi mógł być wzniesiony. Niemniej to od sprawcy samowoli (lub jego następców, jak w przedmiotowej sprawie) zależy, czy zostanie przeprowadzona procedura legalizacyjna obiektu, ponieważ to od wniosku strony zależy wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, będzie obowiązany do ustalenia, czy dla spornego budynku warsztatu została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a jeśli nie, to zobowiąże skarżących do złożenia takiej decyzji, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin i ewentualnie zawieszając przedmiotowe postępowanie. Dopiero po wyjaśnieniu w powyższy sposób zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, PINB wyda właściwe rozstrzygnięcie, uzasadniając je zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jeśli jednak organ I instancji nie uzyska potwierdzenia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o dopuszczalności istnienia samowolnie wybudowanego obiektu, to nie będzie miał podstaw do stwierdzenia, że wyeliminowano negatywną przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., tj. że obiekt samowoli nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę. Niezależnie od powyższych kwestii, organ I instancji zobowiązany będzie również do oceny, czy w sprawie niniejszej spełniona została druga ustawowa przesłanka do legalizacji spornego budynku, określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. W kontrolowanych decyzjach brak bowiem jakiegokolwiek wskazania w tym przedmiocie. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).