VII SA/Wa 887/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan sprawy wskazując, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek Miasta [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani M. B. pozwolenia na rozbudowę, adaptację i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na hotel z częścią gastronomiczną na działce nr [...], położonej przy Placu [...] w [...]), sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego Miasto [...] złożyło zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zażalenie zostało wniesione w terminie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl unormowania art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07). Organ II instancji wskazał dalej, że analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że Miasto [...] wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa własności działki nr ewid. [...]położonej w [...] (co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych), która to działka bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną o nr ewid. [...]. Budynek będący przedmiotem rozbudowy, adaptacji i zmiany sposobu użytkowania znajduje się w ostrej granicy z działką o nr ewid. [...]. Ponadto, we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w zażaleniu Miasto [...]podniosło, że wykusz i balkony spornego obiektu budowlanego wykraczają poza granicę działki inwestycyjnej i znajdują się na działce nr ewid. [...]. W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której w sposób oczywisty, niewymagający analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów wynika, że Miasto [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...]lipca 2008 r., nr [...]. Tym samym ocena, czy Miasto [...] posiada przymiot strony sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...], winna zostać przeprowadzona w toku wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/12). Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297). Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organ zażaleniowy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych powodów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. uchylił w całości postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2016 r., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na to postanowienie złożyła M. B.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj., art. 20 pkt 3 w zw. z art. 20 pkt 2 Prawa Budowlanego poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, iż działka o nr. ewid. [...] położona w [...], będąca własnością Miasta [...] mieści się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem skarżonego przez organ postanowienia, podczas gdy nie ma żadnych podstaw do tego by stwierdzić, iż wewnętrzny remont obiektu będącego własnością skarżącej, będzie wpływał jakkolwiek na ograniczenia w zagospodarowaniu, bądź zabudowie tego terenu, a zatem działka należąca do Miasta [...] nie jest w obszarze oddziaływania obiektu skarżącej, 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 61 a § 1 k.p.a.. poprzez błędne jego niezastosowanie i przyjęcie, iż nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez Wojewodę [...], podczas gdy nie ulega wątpliwości, iż Miasto [...] nie wykazało interesu prawnego, co skutkuje nieposiadaniem przez niego podmiotu strony, a zatem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało słusznie wydane w oparciu o brak legitymacji strony do udziału w postępowaniu. Podnosząc powyższe zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad uzasadniających jego uchylenie, skarga zaś podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie z [...]lutego 2017 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową. Możliwa jest sytuacja, gdy w przypadku decyzji o pozwolenie na budowę ustalenie, czy wnioskodawca może być uznany za stronę postępowania, wymaga dokonania analizy dokumentacji w celu ustalenia parametrów planowanej inwestycji i oceny, czy inwestycja ta będzie skutkowała oddziaływaniem na nieruchomość wnioskodawcy. Dokonanie tych ustaleń w przedmiotowej sprawie z pewnością nie sprowadza się do dokonania prostych czynności organu administracji publicznej. Proste czynności organu administracji mogą mieć miejsce wówczas, gdy np. nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja położona jest w znacznej odległości od nieruchomości należącej do podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma to jednak miejsca w sytuacji, gdy wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działkami objętymi inwestycją . Wnioskodawca w swoim piśmie podkreślał nie tylko, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę znajduje się w granicy z działką wnioskodawcy ale wręcz niektórymi elementami te granicę przekracza. Zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) usytuowanie budynku w granicy powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przy czym w świetle § 2 ww. rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy było oczywiście wadliwe. Ze względu na charakter rozstrzygnięcia organu I instancji, wobec jego wadliwości jedynym możliwym rozstrzygnięciem odwoławczym, z punktu widzenia procesowego było jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie podzielając zatem zarzutów skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) orzeczono o jej oddaleniu.