I OSK 1964/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 223/17 o odrzuceniu skargi R. Z. w przedmiocie niewykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 15/14 postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę R. Z. w opisanym w sentencji przedmiocie. W jego uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 6 lutego 2017 r., doprecyzowanym pismem z dnia 21 marca 2017 r., R. Z. wniosła do tegoż Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę w przedmiocie niewykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 15/14, w przedmiocie wznowienia postępowania. Wspomnianym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi R. Z., zobowiązał PINB w Ż. do załatwienia jej wniosku z dnia 24 sierpnia 2013 r. o wznowienie z urzędu postępowania w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem. Nastąpiło to w dniu 22 sierpnia 2014 r. Zarządzeniem z dnia 4 kwietnia 2017 r. skarżąca została wezwana do wykazania, iż przed wniesieniem skargi wezwała organ do wykonania wskazanego wyżej wyroku, np. poprzez przesłanie odpisu tego wezwania wraz z dowodem jego doręczenia organowi. Zarządzenie powyższe zostało doręczone skarżącej dnia 19 kwietnia 2017 r. W wyznaczonym terminie, dnia 25 kwietnia 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie) skarżąca nadesłała kserokopię pisma z dnia 18 grudnia 2014 r., którym wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. do wykonania wyroku z 8 maja 2014 r., sygn. II SAB/Go 15/14. Sąd Wojewódzki jednak uznał, że strona skarżąca nie wyczerpała wymogu określonego w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż jest mu wiadome z urzędu, że w Sądzie tym, pod sygn. akt II SA/Go 125/15, toczyła się sprawa ze skargi R. Z. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 15/14. W sprawie tej prawomocnym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. Sąd ten wymierzył temu organowi grzywnę w wysokości 100 zł stwierdzając jednocześnie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, iż skarga wniesiona w sprawie o sygn. akt II SA/Go 125/15 została poprzedzona wezwaniem do wykonania wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 15/14, zawartym w piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. Zdaniem Sądu meriti, w tej sytuacji wezwanie organu do wykonania wyroku z dnia 8 grudnia 2014 r. zostało już "procesowo skonsumowane". Brak ponownego wezwania organu do wykonania wyroku, skierowanego po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 125/15, skutkowało tym, iż skarżąca nie dochowała warunku dopuszczalności skargi, umożliwiającego ponowne poddanie kontroli sądowej wykonania przez organ orzeczenia z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 15/14. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przed wniesieniem skargi stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie należało ponownie wezwać organ do wykonania wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 15/14. Za taką wykładnią art. 154 § 1 P.p.s.a. przemawia w szczególności wykładnia systemowa ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą droga przed sądem administracyjnym otwiera się dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia albo po uprzednim wezwaniu na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje zwłaszcza, kiedy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd Wojewódzki orzekł, jak w postanowieniu. Nadto zaznaczył, iż nie oznacza to, że skarżąca utraciła możliwość poddania kontroli sądowej stanu wykonania przez organ wyroku z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt II SAB/Go 15/14. Aby to skutecznie uczynić, powinna uprzednio skierować do organu nowe wezwanie do wykonania wyroku, zamiast powoływać się na poprzednie wezwanie z 8 grudnia 2014 r. – o ile oczywiście zdaniem skarżącej organ nie wykonał tego wyroku. R. Z. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosła o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tzn. odrzucenie skargi na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 15/14, z powołaniem się na brak wyczerpania – przed złożeniem skargi – środków zaskarżenia, w sytuacji gdy bezspornym jest, że skarżąca – przed wniesieniem skargi – wezwała właściwy organ do wykonania tego orzeczenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt II SO/Go 125/15 skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku II SAB/Go 15/14 pismem z dnia 8 grudnia 2014 r., natomiast wezwanie w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. to zupełnie inne wezwanie, które należy odróżnić od tego zawartego w piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. Tym samym skarżąca spełniła warunek wniesienia skargi w niniejszej sprawie, wzywając organ pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. do wykonania prawomocnego wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. II SAB/Go 15/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, wskazując na naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zarzuca niezasadne przyjęcie, że skarżąca przed wniesieniem skargi opartej na art. 154 § 1 P.p.s.a. nie wezwała organu do wykonania prawomocnego wyroku z dnia z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 15/14. Godzi się więc podkreślić, że zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak wynika z treści niniejszego przepisu, jedynym warunkiem dopuszczalności wniesienia uregulowanej nim skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (szerzej o tym: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, 2011, s. 549, nb 5 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2721/12; 15 maja 2013 r., sygn. II OSK 1073/13; 19 marca 2013 r., sygn. II OSK 540/13, publ. CBOSA). Wezwanie to stanowi przesłankę, której niedochowanie przez stronę skarżącą powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. Oznacza to, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jeżeli strona nie wezwie organu do wykonania orzeczenia sądu lub załatwienia sprawy (p. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1037/11; 7 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 1679/09; 14 października 2009 r., sygn. I OSK 467/09, publ. j.w.). Wezwanie to otwiera drogę do wniesienia skargi i badania czy zachodzi przesłanka do ukarania organu grzywną, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. Jest to istotna czynność, która musi zostać dokonana wyraźnie i jednoznacznie. Nawet przypomnienie o wydaniu wyroku nie jest w żaden sposób równoznaczne z wezwaniem do jego wykonania (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. II OSK 1073/13, publ. j.w.). Dlatego wezwanie musi zawierać treść imperatywną, by organ administracji miał świadomość, że strona zamierza poddać postępowanie organu kontroli sądowej. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał to Sąd pierwszej instancji, skarżąca pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. (mylnie oznaczonym jako pismo z dnia 8 grudnia 2014 r.) wezwała organ do wykonania wyroku z dnia 8 maja 2014 r., następnie wniosła skargę, która została uwzględniona wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. Poprawnie więc uznał, że wezwanie organu do wykonania wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. zostało już niejako procesowo wykorzystane. Brak kolejnego wezwania organu do wykonania wyroku z dnia 8 maja 2014 r., po wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r., nie otworzyło skarżącej ponownie drogi do sądu administracyjnego. Niepodobna bowiem powoływać się na jedno wezwanie w kolejnych sprawach, bo przede wszystkim mija się to z jego celem, którym jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zwrócenie uwagi na możliwość wniesienia skargi w razie dalszego braku realizacji nałożonego obowiązku. Brak ponownego wezwania jest równoznaczny z niewyczerpaniem wymaganego ustawą trybu. Przeto przed wniesieniem skargi z dnia 6 lutego 2017 r. w niniejszej sprawie należało jeszcze raz wezwać organ do wykonania wyroku z dnia 8 maja 2014 r. Za taką wykładnią art. 154 § 1 P.p.s.a., jak trafnie wskazał Sąd meriti, przemawia w szczególności wykładnia systemowa Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą droga przed sądem administracyjnym otwiera się dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia albo po uprzednim wezwaniu na piśmie do usunięcia naruszeń prawa w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje zwłaszcza, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem odrzucił skargę, skoro skarżąca po wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r., nie wezwała ponownie organu do wykonania wyroku z dnia 8 maja 2014 r. Trzeba bowiem dodać, że pisma z dnia 8 grudnia 2014 r. nie ujawniono w sprawie. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 5