II OSK 1267/18

Dnia 6 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 100/17 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 100/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w przedmiocie wydania decyzji, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności, w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie trzecim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym w pozostałym zakresie oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 27 listopada 2015 r. zostało wszczęte przez Wójta Gminy S. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu w miejscowości [..], obręb B., na działce nr ewid. [..]. W dniu 19 maja 2017 r. Wójt Gminy otrzymał pełną dokumentację sprawy po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmownej decyzji Wójta w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 5 września 2017 r. Wójt Gminy skierował do skarżącego pismo, żądając m.in. odniesienia się do stwierdzenia mieszkańców, że realizacja inwestycji spowoduje spadek wartości nieruchomości, określenia, w jaki sposób zostanie zapewniony komfort życia mieszkańców, szczegółowego określenia oddziaływania studni głębinowej. Ponadto Wójt po raz kolejny przedłużył w niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy do 31 października 2017 r., następnie do 30 listopada 2017 r. Skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. wniósł .M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 27 listopada 2015 r. wpłynął do Wójta Gminy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. Wójt Gminy wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku. Kolejnym wezwaniem, z dnia 22 stycznia 2016 r. skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie uchybień dostrzeżonych przez Wójta Gminy. Następnie decyzją z dnia [.]. lutego 2017 r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań została uchylona decyzją Kolegium z dnia [..] maja 2017 r. Po otrzymaniu akt sprawy, realizując zalecenia wynikające z decyzji Kolegium, organ I instancji w dniu 23 maja 2017 r. wezwał skarżącego m.in. do przedłożenia załącznika graficznego przedstawiającego zasięg oddziaływania przedsięwzięcia, wypisu z rejestru gruntów obejmujący ten obszar oraz do poddania analizie i szczegółowego opisania wariantów planowanego przedsięwzięcia. Po przedstawieniu żądanych dokumentów, w dniu 22 czerwca 2017r. Wójt Gminy wezwał skarżącego o uzasadnienie rozszerzenia obszaru oddziaływania oraz do złożenia kolejnych wyjaśnień w zakresie przedstawionych wariantów przedsięwzięcia. W związku z wyjaśnieniami złożonymi przez skarżącego w dniu 20 lipca 2017 r. Wójt Gminy ponownie zwrócił się do Regionalnego Inspektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej "RDOŚ") oraz o Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej "PPIS") o uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia. W dniu 5 września 2017 r. Wójt Gminy zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o ustosunkowanie się do protestów osób zamieszkujących okolice planowanego przedsięwzięcia, zobowiązując jednocześnie do przedłożenia przedwstępnej umowy określającej odbiorcę nawozu. Po złożeniu wyjaśnień przez skarżącego Wójt Gminy zwrócił się do RDOŚ oraz PPIS o ponowne uzgodnienie przedsięwzięcia. W dniu [..] listopada 2017 r. Wójt Gminy zakończył postępowanie wydaniem decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, analiza czynności podejmowanych przez Wójta Gminy w rozpoznawanej sprawie sprawiła, że Sąd podzielił argumentację skarżącego w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. Od zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, do wydania decyzji kończącej postępowanie przed organ I instancji upłynęły ponad 23 miesiące. W okresie tym organ kierował wielokrotnie wzywał skarżącego do uszczegółowienia danych zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz zajmowania stanowiska w zakresie protestów lokalnej społeczności. O ile Sąd nie zakwestionował zasadności wzywania inwestora do uzupełnienia złożonych przez niego dokumentów, jeżeli takowe zawierają braki lub sformułowane zostały w sposób nieprecyzyjny lub nierzetelny, to dostrzegł, że organ po uchyleniu decyzji trzykrotnie na przestrzeni 6 miesięcy zobowiązywał skarżącego do przedłożenia coraz to nowej dokumentacji. Zwracając uwagę, że odniesienie się do argumentacji podnoszonej przez strony postępowania jest prawem, a nie obowiązkiem wnioskodawcy. W ocenie Sądu poza zakres postępowania niewątpliwie wychodzi zobowiązywanie skarżącego by odnosił się do podnoszonej przez strony postępowania okoliczności spadku wartości ich nieruchomości, czy też zobowiązywania skarżącego do przedłożenia przedwstępnej umowy określającej odbiorcę nawozu. Ponadto całkowicie niezrozumiałym było wzywanie skarżącego o dokonywanie wyjaśnień okoliczności, które dostatecznie zostały wyjaśnione już w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że po udzieleniu przez skarżącego odpowiedzi na każde z kierowanych do niego wezwań, organ zwracał się do RDOŚ oraz PPIS o ponowne uzgodnienie decyzji, co w konsekwencji powodowało przedłużenie okresu trwania niniejszego postępowania. Działanie Wójta Gminy w ocenie Sądu wskazywały, iż czynności podejmowane przez niego w toku postępowania miały często charakter pozorny, bowiem nie przyczyniały się do zakończenia postępowania. W konsekwencji postępowanie było prowadzone przez Wójta Gminy w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, a sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. W rozpoznawanej sprawie terminy określone w Kodeksie postępowania zostały przekroczone w sposób znaczący. Wprawdzie strony były zawiadamiane o niezałatwieniu sprawy w terminie, jednak od złożenia wniosku o wydanie decyzji, do zakończenia postępowania przez Wójta Gminy upłynęły ponad 23 miesiące, a wydanie decyzji nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł Wójt Gminy S., zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt 2 i 3 i zarzucając naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy S. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, natomiast wnikliwa analiza stanu faktycznego wykazuje, że sprawa załatwiona została z zachowaniem ustawowych terminów określonych w K.p.a., 2) art. 149 § 1 a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie nastąpiło przekroczenie terminów określonych w K.p.a. w sposób znaczący, a wydanie decyzji nie nastąpiło dopiero po upływie 23 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Nadto, skoro nie było przewlekłości w postępowaniu, orzeczenie w przedmiocie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa jest bezzasadne, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonym wyroku szczegółowego i rzetelnego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, odnośnie przesłanek uznania, że postępowanie było prowadzone przewlekle, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Z uzasadnienia wyroku wynika, że "od zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania do wydania decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji, upłynęły ponad 23 miesiące". Sąd Wojewódzki przy liczeniu terminów pominął fakt, że decyzją z dnia [..] lutego 2017 r. Wójt Gminy S. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie wyrok w części dotyczącej punktu 2 i 3 i oddalenie skargi w zakresie przewlekłości postępowanie, ewentualnie o uchylenie wyroku w części punktu 2 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Argumentacja skargi kasacyjnej o niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego wyroku nie znajduje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnego uzasadnienia. W rzeczywistości jest bowiem wręcz odwrotnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyczerpującą analizę stanu faktycznego sprawy, który doprowadził Sąd do przekonania o kwalifikowanej formie przewlekłości postępowania, zaś podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia jest wskazana i wyjaśniona prawidłowo. Analizą objęto całość postępowania środowiskowego - od jego wszczęcia aż po zakończenie decyzją z dnia [.]. listopada 2017 r., wydaną po wniesieniu skargi do sądu. Sąd Wojewódzki ocenił zatem stan postępowania zarówno przed wniesieniem skargi na przewlekłość, jak i stan istniejący w dniu orzekania, a zatem dochował wszelkich wymogów kontroli w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie standardy przedstawienia stanu faktycznego wraz z jego oceną oraz stanu prawnego sprawy. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie okazał się zasadny. Organ bezskutecznie stara się podważyć ustalenia Sądu I instancji co do przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, wnikliwa analiza stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi do odmiennej oceny prowadzonego przez organ postępowania. Ustawową definicję pojęcia przewlekłości wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), określając ten stan jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W postępowaniu dotyczącym przewlekłości właściwy organ jest zobowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, prawidłowość i celowość rozstrzygnięcia. Przewlekłość jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (por. wyr. NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1401/17, z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1843/17, z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2312/17, z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 540/ 18, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na wyraźne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że wyliczone przez organ okresy prowadzenia postępowania związane m.in. z uzupełnieniem raportu o oddziaływaniu na środowisko przez wnioskodawcę oraz okresem oczekiwania na odniesienie się wnioskodawcy do uwag zgłoszonych przez społeczeństwo w postępowaniu środowiskowym nie stanowią okresów wyłączonych z terminów załatwienia sprawy administracyjnej określonych w art. 35 K.p.a., których okres trwania nie wlicza się do oceny przewlekłości postępowania. Na takie wyłączenie nie pozwala treść art. 35 § 5 K.p.a., który wskazuje, że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy albo z przyczyn niezależnych od organu. Nawet gdyby przyjąć za organem, że okres 21 dni na składanie uwag przez społeczeństwo określony w art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest terminem przewidzianym w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 K.p.a.), a zatem w trakcie trwania postępowania istniały okresy, w których organ nie prowadził przewlekłego postępowania, to pozostałe z wymienionych przez organ czynności postępowania nie uzasadniają zastosowanie tego przepisu. Co więcej, są to czynności, które doprowadziły do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wielokrotnie kierowane do skarżącego wezwania do uszczegółowienia danych zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz zajmowania stanowiska w sprawie protestów lokalnej społeczności nie znajdowały uzasadnienia w stanie sprawy, a nawet wychodziły poza zakres postępowania, jak choćby w przypadku wezwania do odniesienia się do spadku wartości nieruchomości lokalnej społeczności, przedłożenia umowy przedwstępnej określającej odbiorcę nawozu, czy wykazanie wpływu inwestycji na komfort życia mieszkańców. Ustosunkowanie się inwestora do sprzeciwów mieszkańców stanowi jego uprawnienie, nie zaś czynność, co do której organ powinien wezwać, mając na uwadze zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. Niniejsza sprawa środowiskowa nie należy do spraw skomplikowanych, wymagających drobiazgowego postępowania dowodowego i konfrontowania stanowisk stron postępowania oraz jego uczestników. Brak zatem uzasadnienia dla prowadzenia postępowania przez ponad 23 miesiące w kategorii i stopniu zawiłości sprawy. Treść przedłożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie budziła wątpliwości i nie wymagała uzupełnienia dla rozstrzygnięcia sprawy. Za bezzasadne zwielokrotnienie czynności postępowania uznać należy również zwracanie się przez organ do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o ponowne uzgodnienie decyzji po udzieleniu przez skarżącego odpowiedzi na każde z kierowanych przez niego wezwań. Taka praktyka nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa, w szczególności zaś nie wynika z treści art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Uzgodnienie z właściwym organem ma nastąpić przed wydaniem decyzji środowiskowej, co stanowi konsensus organów co do warunków realizacji przedsięwzięcia, nie zaś inwestora i lokalnej społeczności co do zakresu inwestycji. Postępowanie administracyjne należało zorganizować w taki sposób, aby zadość temu przepisowi czyniło jednokrotne wystąpienie do w/w organów o uzgodnienie decyzji. Słusznie zatem wskazał Sąd Wojewódzki, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, ażeby zakończyć je w rozsądnym terminie. Rację ma Sąd wskazując, że czynności, które były zbędne lub zmierzały do odsunięcia w czasie momentu wydania decyzji, nawet poprzedzone formalnym zawiadomieniem o niezałatwieniu sprawy w terminie, świadczyły o przewlekłym prowadzeniu sprawy. Dla oceny przewlekłości postępowania miarodajny jest okres od wszczęcia postępowania aż do jego zakończenia, w tym wypadku decyzją z dnia [..] listopada 2017 r., co wyklucza odrębną ocenę postępowania w jego kształcie od wszczęcia postępowania do wydania decyzji odmownej z dnia [..] lutego 2017 r., uchylonej następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ocena charakteru przewlekłości nie może pomijać potrzeby przeprowadzenia analizy działań organu w danej sprawie w ich całokształcie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę niewątpliwie składają się takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4544/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Prowadzenie postępowania z rażącą przewlekłością jest stanem kwalifikowanym, który znajduje odzwierciedlenie w takim sposobie prowadzenia postępowania, który w sposób oczywisty, bez żadnych wątpliwości narusza ustawowe przepisy regulujące terminy załatwienia sprawy. Należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego co do rażąco przewlekle prowadzonego postępowania. Od złożenia wniosku o wydanie decyzji do zakończenia postępowania upłynęło ponad 23 miesiące, zaś wydanie decyzji nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne i niezaprzeczalne oraz nie znajduje uzasadnienia w charakterze sprawy. Sam zaś fakt zakończenia postępowania administracyjnego, przy czym za decyzję kończącą postępowanie należy uznać decyzję z dnia [..] listopada 2017 r., nie zaś decyzję z dnia [..] lutego 2017 r., nie niweczy konieczności oceny, czy w sprawie zaistniała przewlekłość (rażąca przewlekłość) postępowania (por. wyr. NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2966/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność ta warunkowała wyłącznie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie - nie wyklucza stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2381/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając czas trwania postępowania, charakter dokonywanych czynności i rażący brak staranności we właściwej organizacji postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał przyjętą prze Sąd Wojewódzki ocenę kwalifikowanego stanu przewlekłości postępowania. Niezasadny jest zatem również zarzut naruszenia art. 149 § 1 a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.