I OZ 530/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.T.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 2072/17 w sprawie ze skargi J.T.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] sierpnia 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r. odrzucił skargę J.T.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] sierpnia 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty i zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że radca prawny A.C. powołując się na umocowanie przez J.T.B. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [..] sierpnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, załączając do skargi pełnomocnictwo udzielone przez J.T.B. w dniu [..] października 2000 r. M.Ż. do występowania przed sądami w sprawach ustalenia prawa własności nieruchomości przy ul. [..] w L. opuszczonej przez właścicieli W.S. i A.K. oraz w sprawie nabycia praw do spadku po zmarłej A.K., a także pełnomocnictwo udzielone przez M.Ż. w dniu [..] grudnia 2008 r. radcy prawnemu A.C. w tym samym zakresie. Wobec powyższego zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 grudnia 2017 r. wezwano pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez złożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii odpowiedniego pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącej przed sądami administracyjnymi, a następnie zarządzeniem Sędziego z dnia 8 stycznia 2018 r. wezwano ponownie pełnomocnika do nadesłania pełnomocnictwa, z którego będzie wynikało umocowanie M.Ż. do bycia pełnomocnikiem J.T.B. oraz pełnomocnictwa którego zakres przedmiotowy będzie dotyczył niniejszej sprawy, tj. występowania w imieniu J.T.B. przed sądami w sprawie dotyczącej odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, pod rygorem odrzucenia skargi. Pełnomocnik w odpowiedziach na wezwania twierdził, że udzielone ogólne pełnomocnictwa umocowują go w sposób właściwy. Uzasadniając rozstrzygniecie o odrzuceniu wniesionej skargi, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Ponieważ złożone przez radcę prawnego A.C. pełnomocnictwa nie wskazywały, kim M.Ż. jest dla skarżącej, a nie była także innym skarżącym ani uczestnikiem postępowania, Sąd uznał, że nie zostało wykazane, aby M.Ż. była prawidłowo umocowana, a zatem nie można uznać, aby mogła skutecznie udzielić dalszego pełnomocnictwa. Okoliczność, że radca prawny A.C. jest siostrzeńcem J. T.B. nie miała dla niniejszej sprawy znaczenia, a wbrew temu co podnosi w skardze radca prawny A.C. nie był on stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lecz pełnomocnikiem J.T.B., zatem nie był upoważniony do reprezentowania jako uczestnik postępowania. Pismem z dnia 15 marca 2018 r. radca prawny A.C. wniósł w imieniu J.T.B. zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc, że wezwania do uzupełnienia braków formalnych były bezpodstawne, ponieważ w świetle obowiązujących uregulowań prawnych i aktualnego orzecznictwa braki te nie istnieją, a dodatkowo wezwanie z dnia 15 stycznia 2018 r. (w wykonaniu zarządzenia z dnia 8 stycznia 2018 r. – przyp. NSA) wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając stanowisko w zażaleniu pełnomocnik stwierdził, że dołączone do akt sprawy pełnomocnictwa w sposób właściwy i zgodny z prawem umocowują go do występowania w imieniu J.T.B., również przed sądami administracyjnymi, ponieważ z treści pełnomocnictw wynika, że jest on umocowany do reprezentowania mocodawczyni we wszystkich sprawach jej dotyczących a toczących się przed sądami. Nadto, pełnomocnik nie jest substytutem M.Ż., lecz pełnomocnikiem J.T.B., któremu pełnomocnictwa udzieliła M.Ż. upoważniając go do występowania w imieniu J.T.B. we wszystkich jej sprawach wynikających z tekstu pełnomocnictwa. Do dokonania czynności udzielenia dalszego pełnomocnictwa wystarczało zatem upoważnienie, jakie M.Ż. otrzymała od J.T.B. w pełnomocnictwie z dnia [..] października 2000 r., a więc M.Ż. skutecznie udzieliła dalszego pełnomocnictwa. Odnośnie do zarządzenia z dnia 8 stycznia 2018 r. pełnomocnik zarzucił, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 49 § 1 p.p.s.a., ponieważ wcześniej wydane zostało zarządzenie Przewodniczącej Wydziału, zatem tej samej oceny warunków formalnych nie mógł dokonywać później Sędzia Wydziału. Zatem zarządzenie to nie rodziło skutków prawnych, a tym samym postanowienie o odrzuceniu skargi jest bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie można zgodzić się z twierdzeniem zażalenia, że dołączone do skargi pełnomocnictwa spełniały wymogi określone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) , zwanej dalej p.p.s.a.. Bez wątpienia pełnomocnictwo może być ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi (art. 36 pkt 1 p.p.s.a.) i jako takie można uznać pełnomocnictwa dające upoważnienie do reprezentowania strony "przed sądami". Zażalenie pomija jednak zasadniczą w tej sprawie kwestię, a więc zakres przedmiotowy udzielonego przez J.T.B. pełnomocnictwa M.Ż., która następnie udzieliła dalszego pełnomocnictwa radcy prawnemu A.C. Jak wynika z załączonej do skargi kopii pełnomocnictwa J.T.B. udzieliła M.Ż. pełnomocnictwa do 1. występowania przed organami administracji państwowej oraz samorządowej w sprawie o wydanie zaświadczenia stwierdzającego posiadanie uprawnień do przyznania ekwiwalentu za mienie pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, w miejscowości L. przy ul. [..] oraz do odbioru tego zaświadczenia, 2. do występowania przed sądami w sprawie ustalenia prawa własności opuszczonej przez właścicieli W.S. i A.K. nieruchomości przy ul. [..] w L., 3. do występowania przed sądami w sprawie nabycia praw do spadku po zmarłej A.K.. Wskazany wyżej zakres pełnomocnictwa upoważniał do odbioru wszelkich dokumentów związanych z przedmiotowym pełnomocnictwem, do składania wszelkich oświadczeń woli dotyczących wyżej wymienionej nieruchomości, do odbioru korespondencji, w których mocodawca był stroną lub był reprezentowany przez pełnomocnika, do reprezentowania mocodawcy przed Urzędem Skarbowym, Sądami, organami administracji rządowej i samorządowej a ponadto do wszystkich innych czynności faktycznych i prawnych, jakie w ramach tego pełnomocnika (winno być pełnomocnictwa - przyp. NSA) gdziekolwiek okażą się niezbędne, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw w zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Z powyższego wynika jednoznacznie, że zakres udzielonego M.Ż. pełnomocnictwa nie obejmował wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydaną w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP. M.Ż. została upoważniona do występowania przed sądami "w sprawie ustalenia prawa własności opuszczonej przez właścicieli W.S. i A.K. nieruchomości" i w tym zakresie mogła udzielić dalszego pełnomocnictwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że postępowanie sądowe w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie nie jest tożsame z postępowaniem "w sprawie ustalenia prawa własności" i zakres udzielonego pełnomocnictwa nie pozwalał na przyjęcie, że jest to pełnomocnictwo ogólne. Pomijając wątpliwości Sądu, co do ustaleń kim jest M.Ż. dla J.T.B. (a co wydaje się wynika wprost z treści pełnomocnictwa, którym J.T.B. córka A. i W.K. udziela pełnomocnictwa M.Ż., córce J. i W. z d. S. – "w sprawie opuszczonej przez właścicieli W.S. i A.K. nieruchomości"), bezspornym jest, że M.Ż. nie mogła – i nie udzieliła (co wynika z treści pełnomocnictwa z dnia [..] grudnia 2008 r. umocowującego działania A.C.) umocowania w zakresie szerszym niż sama pełnomocnictwo przyjęła od J.T.B. Wniesiona skarga była zatem obarczona brakami formalnymi, do których usunięcia wezwano radcę prawnego A.C. dwukrotnie – w oparciu o zarządzenie Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. (wezwanie z dnia 1 grudnia 2017 r.) oraz w oparciu o kolejne zarządzenie Sędziego z dnia 8 stycznia 2018 r. (wezwanie z dnia 15 stycznia 2018 r.), przy czym ponownie wzywając pełnomocnika do nadesłania aktu pełnomocnictwa umocowującego do występowania w imieniu J.T.B. przed sądami w sprawie dotyczącej odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, wyjaśniono, że z nadesłanego pełnomocnictwa nie wynika, czy M.Ż. jest umocowana do bycia pełnomocnikiem J. T.B., jak również zakres przedmiotowy pełnomocnictwa udzielonego przez M.Ż. pełnomocnikowi z wyboru nie odpowiada zakresowi sprawy prowadzonej przed sądem administracyjnym. Profesjonalny pełnomocnik, do którego zostały skierowane zarządzenia, winien być świadomy, że polemika w zwykłych pismach procesowych z ich zasadnością i twierdzenia, że nie rozumie treści wezwania i "nie wie o co w nim chodzi" nie będą, co do zasady, wystarczające do uniknięcia rygoru odrzucenia skargi, jakim niewykonanie zarządzeń zostało obarczone, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ubocznie wskazać należy, że zarządzenie Sędziego z dnia 8 stycznia 2018 r. to zarządzenie Sędziego będącego Przewodniczącym składu orzekającego w sprawie. Niemniej jednak zaskarżone postanowienie należało uchylić. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym uznaje, że prawo do zastępstwa procesowego jest ściśle związane z prawem do sądu. Wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna ograniczać stronie realizacji tego prawa. Problem skutków dla mocodawcy czynności dokonywanych przez wadliwie albo nieprawidłowo ustanowionego pełnomocnika był już przez sądy administracyjne rozstrzygany. W postanowieniu z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt: I GSK 2703/05 NSA sformułował tezę, że podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, jest brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek wezwania przez wojewódzki sąd administracyjny strony do podpisania skargi w sytuacji, gdy pełnomocnik, który podpisał skargę nie wykazał się stosownym umocowaniem, znajduje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie NSA (por. postanowienia NSA: z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt: I FSK 1397/11; z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2634/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt: II FSK 3634/13, z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II FSK 557/14, z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt: I FZ 85/18). Także w literaturze wskazano, że podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, należy uznać za brak formalny, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi (por. t. 1 w M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 34 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX). W niniejszej sprawie zatem uznanie, że braki formalne skargi nie zostały uzupełnione przez pełnomocnika strony obligowało Sąd I instancji do bezpośredniego skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi poprzez jej podpisanie. Wobec niedokonania przez Sąd I instancji tej czynności, zaskarżone orzeczenie należy uznać za przedwczesne. Podstawą odrzucenia może być jedynie brak istotny, tzn. taki którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OZ 270/12; z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 677/12; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 3664/13; publ. CBOSA). Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji zamykałoby stronie prawo do sądu, co stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 185 § 1 w związku z art.197 § 2 p.p.s.a.