VII SA/Wa 1017/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nakładające, na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 139.500,- zł za 279 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowę przyłączy istniejących wodno-kanalizacyjnych, gazowych i elektrycznych na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb [...], kategoria obiektu budowlanego: I – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2014 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...], natomiast Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewody [...] wpłynęła, wraz z aktami sprawy, do Starosty [...] w dniu [...] listopada 2014 r. i tą datę Wojewoda [...] przyjął za dzień wszczęcia postępowania. W dniu 22 grudnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo z dnia 16 grudnia 2014 r. (znak: [...]) Wojewody [...], stanowiące odpowiedź na wniosek Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o wskazanie innego organu administracji architektoniczno - budowlanej do załatwienia przedmiotowej sprawy. W piśmie tym organ wojewódzki wyjaśnił przesłanki do wyłączenia organu i poinformował, że w analizowanym przypadku brak jest podstaw do wyłączenia Starosty [...] i wyznaczenia innego organu administracji architektoniczno - budowlanej do załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę dla odnośnej inwestycji. Następnie pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. ([...]) Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, możliwości zapoznania się z dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego oraz składania wyjaśnień, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. (znak: [...]) Starosta [...] wezwał [...] do zwrotu 3 egzemplarzy projektu budowlanego, które wpłynęły do organu w dniu 7 grudnia 2015 r., przy piśmie pełnomocnika inwestora z dnia 4 grudnia 2015 r. Decyzja (Nr [...], znak: [...]) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowę przyłączy istniejących wodno - kanalizacyjnych, gazowych i elektrycznych, na działkach nr [...], obręb [...], kategoria obiektu budowlanego: I. została wydana w dniu [...] grudnia 2015 r. Wojewoda ustalił, że całe postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 376 dni. Od tego okresu organ wojewódzki odjął 65 dni, wynikające z terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz: - 20 dni (tj. okres między 2.12. a 22.12.2014 r.) w związku z wystąpieniem Starosty [...] do organu wojewódzkiego w sprawie wyłączenia organu powiatowego i wyznaczenia innego organu administracji architektoniczno - budowlanej do załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji i - 12 dni (okres od 25.11. do 7.12.2015 r.), tj. czas oczekiwania na odpowiedź inwestora na pismo Starosty oraz zwrot do organu 3 egz. projektu budowlanego. W efekcie Wojewoda wyliczył, że Starosta [...] dopuścił się 279 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że niezasadne jest twierdzenie Starosty o pozostawaniu od dnia 30 stycznia 2015 r. w słusznym i uzasadnionym przekonaniu, że wolą wnioskodawcy jest cofnięcie złożonego wniosku, ponieważ pismo to dotyczyło zawarcia porozumienia - ugody w zakresie wycofania wniosku z dnia 6 lipca 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z tego pisma, ewentualne wycofanie wniosku o pozwolenie na budowę inwestor uzależnił od zawarcia z organem powiatowym ugody dotyczącej odszkodowania. Dodatkowo sam organ pismem z dnia 13 lutego 2015 r. poinformował inwestora w szczególności, że "zawarcie ugody w podanym zakresie, tj. wycofanie wniosku w zamian za odszkodowanie nie jest możliwe w świetle przepisów prawa, m.in. z powodu wysokości odszkodowania, które może zasądzić jedynie wyrok sądu". GINB podkreślił, że organ powiatowy prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, uwzględniając zwłaszcza zasady: praworządności, pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, szybkości postępowania oraz pisemności. Ponadto twierdzeniu Starosty przeczy uzasadnienie pisma inwestora z dnia 17 sierpnia 2015 r., w którym stwierdził, że "Pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. Starosta [...] zawiadomił Pana [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Do dnia dzisiejszego postępowanie nie zostało zakończone, co narusza przepis art. 35 § 3 k.p.a.". W ocenie GINB argumentacja organu powiatowego, uzasadniającą zaniechanie podjęcia działań przez Starostę, dotyczących ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej jednej ze stron postępowania, nie może stanowić, w świetle art. 7, art. 10 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., podstawy do uznania ich za prawidłowe. Za nietrafne organ II instancji uznał wyjaśnienia Starosty odnoszące się do zaniechania przez wnioskodawcę przedłożenia postanowienia o nabyciu spadku, gdyż to na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciąży obowiązek właściwego prowadzenia postępowania administracyjnego i przestrzegania zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niepodjęcie zaś działań oznacza, że okresu od powzięcia informacji o śmierci [...] "w marcu 2015 r." do dnia "[...].06.2015 r.", w którym wpłynęło do akt postępowania prowadzonego przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w [...] ww. postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. Sądu Rejonowego w [...], nie można odliczyć na podstawie art. 35 ust. 8 k.p.a. od czasu trwania całego postępowania w analizowanej sprawie. Również za nietrafne GINB uznał wyjaśnienia dotyczące niemożliwości wydania decyzji z uwagi na wniosek inwestora z dnia 27 października 2015 r. o ukaranie organu w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, ponieważ wniosek ten został przekazany do Wojewody [...] przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. wraz z "wydrukiem historii życia sprawy" bez załączenia akt administracyjnych. O akta sprawy Wojewoda wystąpił w korespondencji z dnia 21 stycznia 2016 r., a więc już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2015 r., które organ powiatowy przesłał przy piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. Ponadto, z analizy całości dokumentacji wynika, że Starosta [...] posiadał nieprzerwanie (tj. od dnia 27.11.2014 r. do dnia 8.12.2015 r.) 1 egz. projektu budowlanego, dlatego też w opinii GINB, mógł procedować w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie czekając na dostarczenie przez inwestora pozostałych (zwróconych mu postanowieniem Starosty z dnia [...].08.2012 r. Nr [...]) 3 egz. projektu budowlanego. W związku z tym - wbrew stanowisku Wojewody [...] - w ocenie GINB brak jest podstaw do odliczenia od terminu określonego art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, okresu od wydania pisma z dnia 25 listopada 2015 r. przez Starostę [...] do dnia [...] grudnia 2015 r. w którym inwestor zwrócił do organu 3 egz. projektu budowlanego. Powołując się na art. 139 k.p.a. organ zażaleniowy stwierdził, że naruszenie jakiego dopuścił się organ wojewódzki (tj. błędna kwalifikacja czynności organu stopnia podstawowego) stanowi błąd w ustaleniach faktycznych, a więc zwykłe, nie kwalifikowane naruszenie prawa. Tak więc GINB uznał stanowisko organu wojewódzkiego w tym zakresie i utrzymał w mocy jako korzystniejsze dla strony zażaleniowej. Zdaniem GINB brak jest możliwości zakwalifikowania jako przesłanek przewidzianych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego: okresu od dnia złożenia przez wnioskodawcę pisma z dnia 30.01.2015 r. do dnia złożenia wniosku o wymierzenie Staroście kary pieniężnej oraz okresu od dnia przekazania Wojewodzie akt, wraz z ww. wnioskiem, do dnia przedłożenia przez wnioskodawcę, w odpowiedzi na wezwanie Starosty [...], 3 brakujących egzemplarzy projektu budowlanego. Również do takich zdarzeń nie można zaliczyć faktu zmian kadrowych w Starostwie. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., wniósł Starosta [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] Starosta [...] dopuścił się zwłoki w wymiarze 276 dni, podczas gdy decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana z opóźnieniem, z przyczyn nie leżących po jego stronie:" - art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, poprzez nieodliczenie, przy ustalaniu terminu, w jakim wydana została przez Starostę [...] decyzja nr [...] oraz rozstrzyganiu czy doszło do zwłoki przy jej wydawaniu, czasu opóźnienia spowodowanego okolicznościami, za które Starosta [...] nie ponosi odpowiedzialności. Skarżący wyjaśniwszy pojęcia zwłoki i opóźnienia stwierdził, że w niniejszej sprawie pozostawał w opóźnieniu, które nie zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie wywołuje skutków negatywnych dla organu. Polegało ono na przekonaniu organu, w związku z pismem wnioskodawcy z dnia 30 stycznia 2015 r., że wnioskodawca chce zakończenia postępowania poprzez cofniecie złożonego wniosku. W związku z powyższym pismem konieczne było ustalenie przez Starostę [...] stanowiska wnioskodawcy w zakresie złożonego przez niego wniosku. Skarżący wyjaśniając powody nie wydania decyzji w terminie wskazał na śmierć jednej ze stron postępowania i oczekiwanie na wskazanie przez wnioskodawcę następców prawnych zmarłego, który zaniechał poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Zdaniem skarżącego w świetle art. 97 k.p.a. znany mu z urzędu fakt wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, a także wyrażany przez stronę zamiar cofnięcia złożonego wniosku, nie dały podstaw do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, ponieważ powzięta z urzędu wiedza o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku uzasadniała założenie, że wezwanie jej spadkobierców do udziału w postępowaniu będzie możliwe. Kolejnymi wskazanymi przeszkodami w terminowym rozpoznaniu wniosku były: brak dysponowania wszystkimi 4 egzemplarzami projektu budowlanego i konieczność oczekiwania na zwrócenie przez inwestora 3 egzemplarzy, obowiązek przekazania akt wraz z wnioskiem o wymierzenie kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę, istotne zmiany kadrowe w Starostwie Powiatowym w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z niewydaniem w terminie 65 dni przez skarżącego Starostę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowę przyłączy istniejących wodno-kanalizacyjnych, gazowych i elektrycznych na działkach nr [...], [...], obręb Wołów, kategoria obiektu budowlanego. Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przy czym, w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2166/10, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazał NSA w ww. wyroku, dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na względzie treść i cel unormowania, przewidującego nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. "Niewątpliwie przepis ten ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane". W niniejszej sprawie bezsporne jest łączny czas trwania postępowania – 376 dni oraz dzień od którego rozpoczyna bieg termin na wydanie decyzji – tj. 27 listopada 2014 r., czyli dzień wpływu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. organu administracji architektoniczno-budowlanej II instancji, wraz z aktami sprawy do Starostwa Powiatowego w [...]. Decyzja kończąca postępowanie została wydana w dniu [...] grudnia 2015 r. W trakcie postępowania: - w dniu 2 grudnia 2014 r. (znak: [...]) Starosta [...] wniósł do Wojewody [...] o wskazanie innego organu administracji architektoniczno - budowlanej do załatwienia sprawy, - w dniu 22 grudnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo z dnia 16 grudnia 2014 r. (znak: [...]) Wojewody [...], stanowiące odpowiedź na ww. wniosek z dnia 2 grudnia 2014 r. Starosty [...], że w analizowanym przypadku brak jest podstaw do wyłączenia Starosty [...] i wyznaczenia innego organu, - w dniu 5 stycznia 2015 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, możliwości zapoznania się z dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego oraz składania wyjaśnień, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, - w piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r. inwestor poinformował o chęci zakończenia postępowania poprzez cofnięcie złożonego wniosku, - w dniu 13 lutego 2015 r. Starosta [...] przedstawił swoje stanowisko w tej sprawie, zwracając się jednocześnie do wnioskodawcy o ustosunkowanie się, - kilkukrotne spotkania z wnioskodawcą w celu ustalenia sposobu zakończenia sprawy, - marzec 2015 r. powzięcie przez Starostę [...] z urzędu informacji o śmierci jednej ze stron postępowania – [...], - w dniu 8 czerwca 2015 r. wpłynęło do akt postępowania prowadzonego przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w [...] postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...]Ns [...] Sądu Rejonowego w [...] [...]Wydział Cywilny z siedzibą w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej [...], - pismo inwestora z dnia 17 sierpnia 2015 r. - wniosek inwestora z dnia 27 października 2015 r. o ukaranie organu w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, - w dniu 25 listopada 2015 r. (znak: [...]) Starosta [...] wezwał [...] do zwrotu 3 egzemplarzy projektu budowlanego, - przy piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. Starosta przekazał Wojewodzie wniosek z dnia 27 października 2015 r. o ukaranie organu wraz z "wydrukiem historii życia sprawy [...]" bez załączenia akt administracyjnych postępowania, - w dniu 7 grudnia 2015 r. wpłynęło do Starosty [...] pismo pełnomocnika inwestora z dnia 4 grudnia 2015 r. wraz z projektami budowlanymi, - w dniu [...] grudnia 2015 r. Starosta wydał decyzję kończącą sprawę - w dniu 21 stycznia 2016 r. Wojewoda wystąpił o akta administracyjne sprawy w związku z wnioskiem inwestora o ukaranie organu - przy piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. Starosta przekazał Wojewodzie akta sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić sposób liczenia terminów. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że zdarzeniem od którego należy liczyć termin na wydanie decyzji, jest wpłynięcie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. organu administracji architektoniczno-budowlanej II instancji, wraz z aktami sprawy do Starostwa Powiatowego w [...], co miało miejsce w dniu 27 listopada 2014 r. Zatem skoro decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. do organu wpłynęła w dniu 27 listopada 2014 r., to termin na wydanie decyzji zgodnie z dyspozycją ww. przepisu rozpoczął bieg w dniu następnym, tj. 28 listopada 2014 r., a zakończył się w dniu wydania decyzji – [...] grudnia 2015 r. Z powyższego wynika, że postępowanie trwało 376 dni. Również bezspornym jest, że dla ustalenia czy w sprawie doszło do przekroczenia terminu przewidzianego na wydanie decyzji, od czasu trwania postępowania należy odliczyć przewidziany w ustawie maksymalny czas jaki może trwać postępowanie, a wiec 65 dni (art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Zasadą jest, że organ w ciągu 65 dni ma zakończyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a określone w art. 35 ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu do okresu 65-dniowego terminu przewidzianego w ust. 6. Są to okresy, w których braki formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Niewątpliwie też okres niezbędny dla usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podlega odliczeniu od ustalonego w Prawie budowlanym terminu 65 dni. W niniejszej sprawie organ nie wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku, a zatem nie następuje z tego tytułu odliczenie. Natomiast niewątpliwie od czasu trwania postępowania należy odliczyć wystąpienie Starosty do Wojewody o wyznaczenie innego organu do rozpoznania sprawy, czyli okres od dnia 2 grudnia 2014 r. (wystąpienia Starosty do Wojewody [...] o wskazanie innego organu administracji architektoniczno - budowlanej do załatwienia sprawy) do dnia 22 grudnia 2014 r. (data wpływu do Starostwa pisma Wojewody z dnia 16 grudnia 2014 r. informującego o braku podstaw do wyłączenia Starosty [...] i wyznaczenia innego organu), czyli okresu 20 dni. Z wiązu z powyższym decyzja kończąca postępowanie została wydana z 291 dniowym uchybieniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego (376 dni (długość całego postępowania) – 65 dni (maksymalny czas przewidziany przez ustawodawcę na wydanie decyzji wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) – 20 dni (okres wystąpienia o wyłączenie Starosty i wskazanie innego organu do rozpoznania sprawy) = 291 dni). Mimo takich ustaleń okoliczności sprawy prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł podjąć rozstrzygnięcia innego niż zawarte w decyzji Wojewody (o 279 dniowym uchybieniu terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Różnica w o 12 dni mniejszym stwierdzeniu uchybienia terminu przez organ I instancji w stosunku do powyższego 291 dniowego uchybienia stwierdzonego przez organ II instancji wynika z odliczenia przez Wojewodę dodatkowo jeszcze 12 dni. Wynika to z odliczenia przez Wojewodę okresu od wydania pisma z dnia 25 listopada 2015 r. przez Starostę [...] do dnia 7 grudnia 2015 r. w którym inwestor zwrócił do organu 3 egz. projektu budowlanego. W ocenie Sądu słusznie organ II instancji wskazał, że odliczanie powyższych 12 dni jest niezasadne, ponieważ Starosta w ich trakcie dysponował projektem budowlanym, co prawda w jednym egzemplarzu, jednakże mógł procedować w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie czekając na dostarczenie przez inwestora pozostałych (zwróconych mu postanowieniem Starosty z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...]) 3 egz. projektu budowlanego. Orzeczeniem na niekorzyść strony, w rozumieniu art. 139 w zw. Z art. 144 k.p.a. jest każde orzeczenie, które pogarsza sytuację strony w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem zażalenia. Stwierdzenie przez organ, że oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację strony w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu organu I instncji, uzasadnia przyjęcie, że wydanie tej treści decyzji przez organ II instncji naruszałoby zakaz reformationis in peius. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające są wadliwe i podlegają uchyleniu. Odnosząc się do zarzutu skargi, że od czasu trwania postępowania należy odliczyć okres przez który skarżący pozostawaniu w przeświadczeniu, że inwestor chce cofnąć wniosek, Sąd wyjaśnia, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, ponieważ nie wstrzymują one biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego podobnie jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy. Nawet jeśli przyjąć za zasadne twierdzenie skarżącego o konieczności ustalenia woli wnioskodawcy (czy cofa wniosek, czy nie i oczekuje jego merytorycznego załatwienia), to przede wszystkim takie ustalenia powinny zostać dokonane jak najszybciej, godnie z zasadą ekonomiki postępowania określoną w art. 12 § 1 k.p.a. Przede wszystkim skarżący podejmując czynności wyjaśniające powinien mieć na uwadze, że ustawodawca wyznaczył mu termin na załatwienie sprawy, zaś jego przekroczenie oznacza konieczność zapłacenia kary. W związku z powyższym czynności wyjaśniające nie powinny uniemożliwiać wydanie decyzji merytorycznej w sprawie w zakreślonym terminie, w przypadku gdyby w efekcie podjętych wyjaśnień okazało się jednak, że wnioskodawca nadal oczekuje merytorycznego rozstrzygnięcia, a nie a nie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. W tym kontekście czas trwania wyjaśnień (od końca stycznia do czasu pisma z dnia 17 sierpnia 2015 r., z którego wynika, że inwestor nadal oczekuje merytorycznej decyzji) jest nieuzasadniony i skarżący w efekcie braku odpowiedzi na zapytanie w związku z ww. pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. powinien merytorycznie rozpoznać wniosek, aby nie narażać się konsekwencje wydania decyzji po terminie, a nie prowadzić dalsze próby wyjaśniania. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że wola wnioskodawcy w merytorycznym zakończeniu postępowania wbrew twierdzeniom skarżącego wynika już z treści pisma z dnia 17 sierpnia 2015 r., a nie dopiero z pisma z dnia 27 października 2015 r., w którym wnioskodawca wniósł o ukaranie organu w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kolejnego argumentu - o czekaniu na informację od wnioskodawcy o zakończeniu postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, Sąd stwierdza, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie jest czuwanie nad właściwym i sprawnym prowadzeniem postępowania. Tak więc organ nie może pozostawać bierny, lecz powinien interesować się czy postępowanie spadkowe się zakończyło, kierując stosowane zapytania do wnioskodawcy, a w przypadku braku jego współpracy również do sądu prowadzącego to postępowanie. Dodatkowo organ aby nie narażać się na zarzut przewlekłości postępowania powinien skorzystać z instytucji zwieszenia postępowania. Przypomnieć należy, że art. 97 k.p.a. wskazuje okoliczności obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego powinien on zawiesić postępowanie na podstawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż wbrew twierdzeniom organu wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu możliwe jest dopiero z chwilą poinformowania organu o osobach spadkobierców. Skoro organ powziął informację o śmierci strony, to powinien wystosować zapytanie o spadkobierców zmarłego do pozostałych stron oraz zwiesić postępowanie do czasu ich wskazania poprzez dostarczenie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. W niniejszej sprawie organ zaniechał obu tych czynności. Poza tym jeśli zadaniem organu nie mógł on zawiesić postępowania na powyższej podstawie, to powinien zastanowić się czy nie zachodzą inne przesłanki do zawiedzenia, jak np. z pkt 4 – poprzez potraktowanie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku jako prejudykatu. W przypadku zawieszenia postępowania okres ten podlegał by odliczeniu od ogólnego czasu trwania postępowania w sprawie, zmniejszając tym samym długość uchybienia terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Również za niezasadne należy uznać kolejne wskazane przez skarżącego przeszkody w terminowym rozpoznaniu wniosku jak brak dysponowania wszystkimi 4 egzemplarzami projektu budowlanego i konieczność oczekiwania na zwrócenie przez inwestora 3 egzemplarzy, obowiązek przekazania akt wraz z wnioskiem o wymierzenie kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę, istotne zmiany kadrowe w Starostwie Powiatowym w [...]. Jak to zostało wskazane powyżej okres oczekiwania na zwrócenie przez inwestora 3 egzemplarzy projektu budowlanego nie podlega odliczeniu w trybie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że pismem, z którego wynika iż wnioskodawca chce merytorycznego rozpoznania wniosku jest pismo z dnia 17 sierpnia 2015 r., a nie dopiero pismo z dnia 27 października 2015 r. Zaś organ o brakujące projekty wystąpił dopiero w dniu 25 listopada 2015 r., a więc miesiąc po wystąpieniu przez wnioskodawcę o ukaranie organu i ponad 3 miesiące po wskazaniu przez wnioskodawcę, iż oczekuje merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Abstrahując od zasadności wezwania o pozostałe egzemplarze projektu budowlanego, Sąd stwierdza, że nawet gdyby przyjąć wersję korzystniejszą, zgodnie z wolą skarżącego, iż z pisma październikowego wynika że inwestor zmienił zdanie i nie cofa wniosku lecz oczekuje merytorycznego rozstrzygnięcia, to wzywając o pozostałe 3 projekty budowlane miesiąc później działał w sprawie opieszale. Również twierdzenia skarżącego jakoby czas zasadne było odliczenie czasu związanego z przekazaniem akt wraz z wnioskiem o ukaranie organu, nie są zasadne i nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy. Jak wynika z akt sprawy, po wpłynięciu wniosku o ukaranie organu, Starosta do Wojewody przekazał sam wniosek z wykazem podejmowanych w sprawie czynności, ale akt administracyjnych nie przekazał. Do przekazania akt administracyjnych sprawy Wojewodzie doszło dopiero przy piśmie Starosty z dnia 1 lutego 2016 r., a więc po wystąpieniu o nie przez Wojewodę (pismo z dnia 21 stycznia 2016 r.), co miało miejsce już po wydaniu merytorycznej decyzji w sprawie ([...] grudnia 2015 r.). W zakresie zmian kadrowych w Starostwie, z uwagi na fakt podzielania stanowiska GINB, nie ma potrzeby jego powielania w tym miejscu. Organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania, ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody nie naruszają prawa. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.