II SA/Wa 483/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Danuta Kania, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2016 r.; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. G. (zwany dalej skarżącym) w dniu [...] marca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – zwanej dalej K.p.a., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] obniżającego dodatek służbowy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 104 ust. 3 i 6, a także art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, z późn. zm.), oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem, obniżył skarżącemu dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki. Rozkazowi nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że policjant, który od kilku miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku w dotychczas przyznanej kwocie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o obniżeniu skarżącemu z dniem [...] stycznia 2011 r. dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki, tj. o 132 złote, do kwoty 308 złotych miesięcznie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji o uchylenie ww. rozkazów personalnych o obniżeniu dodatku służbowego, oraz o przywrócenie w odebranej części dodatku służbowego i wypłatę obniżonego dodatku służbowego za okres od stycznia 2011 r. do czasu przywrócenia obniżonego dodatku. Pomimo dwukrotnego wezwania przez organ do sprecyzowania wniosku i jednoznacznego wskazania trybu nadzwyczajnego, w jakim skarżący domaga się uchylenia wskazanych decyzji, skarżący nie sprecyzował wniosku. Pisma skarżącego z dnia [...] września 2016 r. i [...] października 2016 r., stanowiące odpowiedź na wezwania organu, nie wskazywały precyzyjnie trybu, w jakim domagał się uchylenia ww. rozkazów. Jednak biorąc pod uwagę intencje skarżącego, Komendant Główny Policji uznał, że istotą żądania skarżącego jest stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 157 §1 i art. 158 §1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozkazów personalnych. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnione są od oceny wywiązywania się przez policjantów z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Natomiast stosownie do § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia dodatek służbowy może być obniżony nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu, co potwierdziły sądy administracyjne, które kontrolując decyzje o obniżeniu dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, eliminowały je z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie, a nie stwierdzenie nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, wyjaśnił, że w dniu wydawania przedmiotowych rozkazów personalnych, normy opisane w § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia były sprzeczne z zapisem ustawowym obowiązującej normy prawnej wyższego rzędu, to jest art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a zatem pozbawione podstaw prawnych i faktycznych, i jako błędne oraz wydane z naruszeniem obowiązującego wówczas prawa, powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazał na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. i powołując się na orzecznictwo stwierdził, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ ponownie podał, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjantów obowiązków służbowych. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualne należyte realizowanie powierzonych zadań i czynności. Z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie z powodu choroby skarżący w latach 2009 i 2010 nie realizował zadań służbowych przez łączny okres przekraczający 335 dni (135 dni w 2009 r. oraz nieprzerwanie od dnia 6 kwietnia 2010 r., tj. ponad 200 dni), przez co ich wykonywanie wymagało zaangażowania innych policjantów. Powyższe miało wpływ na ocenę wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Wskazana ocena stanowi zaś samodzielną przesłankę obniżenia bądź też podwyższenia dodatku służbowego i nie wymaga wydania opinii służbowej. Organ przytoczył także treść art. 121 ust 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub ich wysokość. Wskazał w związku z tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano pogląd, iż niewywiązywanie się przez policjanta z powierzonych mu zadań i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych oraz związana z tym konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy, daje podstawę do podjęcia przez organ decyzji o obniżeniu przyznanego wcześniej dodatku służbowego. Ponadto w ocenie sądów przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich nie stanowi zatem przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Organ ponownie powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach dotyczących obniżenia dodatku służbowego policjanta przebywającego na zwolnieniach lekarskich, w świetle których przesłanki dające podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku nie są sprecyzowane jasno i w sposób niebudzący wątpliwości, a postawienie tezy o niezaliczeniu faktu przebywania na zwolnieniach lekarskich do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia, wymaga zastosowania wykładni prawa i zabiegów interpretacyjnych. Stąd też, w ocenie organu, w omawianym przypadku nie może być mowy o naruszeniu prawa, które ma charakter rażący. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego, ewentualnie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji oraz o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż zarówno rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego nie zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt, 2 rozporządzenia, b) art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, na podstawie których została ona wydana; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie w każdej sytuacji, w której funkcjonariusz Policji nie wykonuje obowiązków oraz nie realizuje zadań i czynności służbowych, b) art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym pominięciu przepisu, który znajduje zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyroki sądów administracyjnych, w świetle których zarówno przebywanie funkcjonariusza Policji na urlopie wypoczynkowym, jak również na zwolnieniu lekarskim, nie mogą zostać uznane za niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych, tak w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy, jak również rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że choć w okresie zwolnienia lekarskiego nie wykonywał zadań i obowiązków służbowych, to zastosowanie w tej sytuacji winien znaleźć art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Norma wynikająca z przywołanego przepisu pełni funkcję gwarancyjną, przewiduje ona bowiem, że funkcjonariusz w sytuacji zwolnienia od zajęć służbowych otrzymuje uposażenie zasadnicze, jak również dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły przesłanki nieważności, wymienione enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. W razie zaś ustalenia jednej z powyższych wad, organ zobowiązany jest zbadać, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna (art. 156 §2 k.p.a.). Nie jest natomiast istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn.. akt III SA/95, niepubl.). Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., został wprawdzie wydany na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie mniej jednak przyczyną uchylenia rozkazu było jedynie naruszenie, przez organ I instancji art. 107 § 1 kpa, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia nie zaś fakt obniżenia dodatku służbowego. KGP orzekając w pkt 2 swojej decyzji obniżył bowiem z dniem [...] stycznia 2011 r. dodatek służbowy skarżącego o 30 % otrzymywanej stawki tj. o 132 zł do kwoty 308 zł miesięcznie, opierając swoje orzeczenie na § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), dalej "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.", które były podstawą orzekania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepis § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio (...). Powołane rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Natomiast w przepisie art. 121 ust. 2 zawarte jest upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjantów bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Na moment orzekania przez organ w tej sprawie minister właściwy do spraw wewnętrznych nie skorzystał z upoważnienia wskazanego w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji i nie wydał rozporządzenia regulującego kwestie ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w sytuacjach określonych w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn.. akt I OSK 1845/10 przedstawił stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni art. 121 i 104 tej ustawy, do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w związku z §9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. Stanowisko to jest konsekwentnie podtrzymywane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki w sprawach o sygn. akt I OSK 1113/11, I OSK 90/12, I OSK 731/12, I OSK 577/11 – dostępne w Internecie). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, zachodzi więc oczywista sprzeczność pomiędzy jej rozstrzygnięciem, a treścią przepisu, w oparciu o który została rozstrzygnięta co powoduje, iż rozkaz o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego z uwagi na nierealizowanie obowiązków służbowych z powodu choroby, obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem powszechnie, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa jest ustalenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie, w następstwie wydania tej decyzji, sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki jakie wywołuje decyzja (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, Lex Nr 956192, z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10 Lex nr 1228463). Zaistniała zatem konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Rozpatrując sprawę ponownie Komendant Główny Policji winien uwzględnić wykładnię przepisów wskazaną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy.