I GSK 3025/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 82/18 w sprawie ze skargi Gminy A. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy A. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Kr 82/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił negatywną ocenę projektu Gminy A. o dofinansowanie budowy sieci kanalizacyjnej. Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2017r. Zarząd Województwa Małopolskiego - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014 - 2020 (Działanie 5.3 - Ochrona zasobów wodnych; Podziałanie 5.3.1 - Gospodarka wodno - kanalizacyjna - zit) negatywnie ocenił formalnie wniosek nr [...] Gminy A. o dofinansowanie budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Oceniając wniosek i załączoną do niego dokumentację instytucja wyjaśniła, że dopiero ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa środowiskowa) w sposób pełny i prawidłowy implementowała do polskiego porządku prawnego zapisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/EW z dnia 27 czerwca 2001r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. UE L 197 z 21 lipca 2001r.), dyrektywy Rady nr 85J/337/ EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 175 z 5 lipca 1985r. z późn. zm.) i dyrektywy Rady nr 92/34/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z 22 lipca 1992r.). W świetle powyższego jedynie postępowanie środowiskowe przeprowadzone w oparciu o ustawę środowiskową będzie zgodne z przepisami unijnymi w zakresie ochrony środowiska, a w konsekwencji, jedynie projekt, w odniesieniu do którego takie postępowanie było prowadzone, będzie mógł uzyskać dofinansowanie ze środków RPO WM 2014-2020. Przedmiotowe postępowanie środowiskowe jest niezgodne z przepisami unijnymi w zakresie terminu jego prowadzenia, gdyż postanowienie o braku konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zostało wydane w marcu 2006r., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została uzyskana w dniu [...] czerwca 2017r., czyli po wydaniu pozwolenia na budowę. Wnioskodawca uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji w dniu [...] maja 2005r. i w oparciu o jej postanowienia realizowana była inwestycja. Powyższe pozostaje w sprzeczności z postanowieniami przepisów unijnych, które wymagają przeprowadzenia postępowania środowiskowego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę na realizację inwestycji. Ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia ma zostać przeprowadzona przed uzyskaniem "zezwolenia na inwestycję" (art. 2 ust 1 tejże dyrektywy) rozumianego jako "decyzja właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia", przez którą w polskim systemie prawnym należy rozumieć decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne. Dodatkowo w świetle zapisów art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowalnych - wydanych na podstawie ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie środowiskowe dla przedmiotowego projektu nie spełnia tego wymogu. Brak jest obecnie podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania środowiskowego, a decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przed wejściem w życie ustawy środowiskowej wydane na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów zachowują moc. Istotą problemu nie jest to, że postępowanie środowiskowe było zgodne z ówcześnie, tj. w latach 2004-2006 obowiązującymi przepisami, ale to, że ówcześnie obowiązujące przepisy krajowe nie były zgodne z przepisami unijnymi. Przedstawione przez wnioskodawcę pismo ze Starostwa Powiatowego w A. wydane w dniu [...] września 2017r. również pozostaje bez wpływu na ocenę postępowania środowiskowego przeprowadzonego dla przedmiotowego projektu, gdyż wskazuje że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zostało na etapie uzyskania pozwolenia na budowę przeprowadzone z uwzględnieniem obowiązujących w roku 2005r. przepisów ustawy prawo ochrony środowiska. Natomiast postępowanie prowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zakończone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzone było na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższe pozostaje bez wpływu na fakt, iż postępowanie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego projektu zostało przeprowadzone niezgodnie z postanowieniami przepisów unijnych, które wymagają, aby przeprowadzenie postępowania środowiskowego nastąpiło przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę na realizację inwestycji. Uwzględniając skargę Gminy A. na tę ocenę - Sąd I instancji, po zbadaniu dopuszczalności skargi, stwierdził, że dla negatywnej oceny przesłanki kwalifikowalności projektu nie jest wystarczające lakoniczne stwierdzenie instytucji zarządzającej o niezgodności przepisów prawa krajowego z prawem europejskim. Instytucja jest zobowiązana podać obowiązujące normy krajowe i ewentualnie, w jakim zakresie są one sprzeczne z prawem UE, a następnie wskazać konkretne uchybienia w zakresie procedury oddziaływania na środowisko w przypadku wnioskodawcy. W realiach tej sprawy strona wnioskująca przedstawiła - jak wywodził Sąd I instancji - szereg dodatkowych dokumentów zawierających stanowiska organów w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko z lat 2016-2017, tym niemniej aktualne pozostają oceny i analizy nawiązujące do zaszłości z lat poprzednich. Sąd I instancji stwierdził, że wniosek Starosty z dnia [...] grudnia 2004r. skierowany do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i do Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego wpłynął do adresatów w dniu 7 grudnia 2002r., a stanowiska tych organów zostały wydane odpowiednio w dniu 23 grudnia 2004r. i 10 grudnia 2004r. Jednocześnie w dniu 8 grudnia 2004r. weszło w życie (bez przepisów przejściowych) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573). A zatem na dzień wydania tych stanowisk obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. i to przepisy tego rozporządzenia powinny być podstawą do wydania przez Starostwo Powiatowe Wydział Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa stanowiska w przedmiocie potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko planowanego projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie. Zatem w kontekście faktu, że stanowisko wyrażające potrzebę przeprowadzenia raportu oddziaływania na środowisko zostało błędnie wydane na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2002r. nr 179, poz. 1490), instytucja zarządzająca nie może podnosić argumentu sprzeczności opinii organów ds. ochrony środowiska, co do potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, jako okoliczności wskazującej na uchybienia w przeprowadzeniu postępowania środowiskowego. W ocenie Sądu instytucja zarządzająca powinna ocenić istniejącą rozbieżność, co do potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w kontekście przepisów mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W Rozdziale 10 pkt 3 i 5 dotyczących zaleceń w zakresie kontroli tych Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju wskazano dwa sposoby dokonywania kontroli wniosku – "podejście formalne" i "podejście merytoryczne". Jak słusznie wskazała instytucja zarządzająca ze względu na charakter badania projektu ubiegającego się o dofinansowanie zastosowanie powinno mieć podejście formalne. Niemniej jednak - jak wskazują te Wytyczne – w uzasadnionych przypadkach instytucja ma również możliwość zastosowania "podejścia merytorycznego", przez co należy rozumieć sposób badania przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego faktycznych cech – czyli oddziaływania na środowisko. Przy zastosowaniu tego podejścia np. niedostateczne uzasadnienie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może nie być uznane za uchybienie istotne, o ile uda się wykazać, że odstąpienie to było merytorycznie uzasadnione, tj. faktyczne cechy przedsięwzięcia wskazują, że istotnie jego wpływ na środowisko jest w oczywisty sposób niewielki. Podejście to wymaga dokonania przez instytucję pogłębionej analizy informacji przekazywanych przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie projektu. W razie potrzeby instytucja powinna żądać od wnioskodawcy przedłożenia dodatkowych analiz lub wyjaśnień. W niniejszej sprawie instytucja zarządzająca nie wyjaśniła, dlaczego nie zastosowała podejścia merytorycznego zwłaszcza w kontekście tego, że skarżąca z własnej inicjatywy sporządziła w 2006r. raport oddziaływania dla tego przedsięwzięcia, który potwierdził brak jego oddziaływania na środowisko. Z zebranych dokumentów wynika też, że inwestycja nie będzie mieć istotnego wpływu na obszar ESE Natura 2000: Skawiński obszar łąkowy PLH 120079. W ocenie Sądu konieczność rozważenia możliwości zastosowania podejścia merytorycznego wynika wprost z przepisu art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, zwanej ustawą wdrożeniową, który nakazuje przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Sąd wskazał, że ta ustawa jest aktem prawnym o wyższej randze niż wspomniane Wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju, które to zostały wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy wdrożeniowej, a zatem w swojej treści powinny odpowiadać treści ustawy, również w zakresie przejrzystości i rzetelności oceny wniosków. W ocenie Sądu dla spełnienia przesłanki rzetelności wyboru projektu, przy zastosowaniu "podejścia merytorycznego" oceny wniosku, instytucja zarządzająca powinna rozważyć przewidzianą w § 8 ust. 1 pkt 1 Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów możliwość wykorzystania wymienionych tam narzędzi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Zarząd Województwa Małopolskiego - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie instytucja zarzuciła, stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyrokowanie w oparciu o dokumenty nie znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy: wniosek Starosty z dnia [...] grudnia 2004r., skierowany do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i do Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego oraz stanowisk tych organów wydanych odpowiednio w dniu 23 grudnia 2004r. i 10 grudnia 2004r.; 2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku wynikającą ze wskazania z jednej strony, że "jak słusznie wskazała Instytucja Zarządzająca ze względu na charakter badania projektu ubiegającego się o dofinansowanie zastosowanie powinno mieć podejście formalne", a w dalszej części uzasadnienia, że w sprawie zaistniała "konieczność rozważenia możliwości zastosowania podejścia merytorycznego"; a z daleko idącej ostrożności procesowej również 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 5 rozdziału 10 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 19 października 2015r. w zakresie dokumentowania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu istnienia dla IZ RPO WM kompetencji do merytorycznej oceny obowiązku przeprowadzenia dla danego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko w oparciu o przepisy (Wytyczne) nie obowiązujące ani w chwili wyrokowania, ani w chwili dokonywania zaskarżonej oceny, ani nawet w chwili składania wniosku o dofinansowanie. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie instytucja wniosła o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach wobec niestwierdzenie przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż ma ona usprawiedliwione podstawy prawne. Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Z zarzutem tym w funkcjonalnym związku pozostaje zarzut kasacyjny naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 5 rozdziału 10 Wytycznych, tj. zarzut pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, co z kolei uzasadnia łączne ich rozpoznanie. Rozpoznając te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zauważa, że są one zasadne. Wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z dnia 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167). W przypadku uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ uzasadnienie wyroku powinno zawierać sformułowaną w sposób jednoznaczny i precyzyjny ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, tj. w sposób umożliwiający organowi zastosowanie się do niej, a następnie sądową kontrolę wywiązania się z tego obowiązku (tak wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018r., II FSK 858/16, LEX nr 2497114). Powyższych wymogów nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wadliwość wyroku w zakresie oceny prawnej sprawy, a w konsekwencji również w zakresie zaleceń dla organów w toku ponownego rozpoznawania sprawy jest widoczna nie tylko w niekonsekwentnym sposobie sformułowania tej oceny i zaleceń, ale także w kontekście dokonania jej w oparciu o normę prawną nie obowiązującą w dacie dokonywania przez organy zaskarżonej oceny, a tym bardziej w dacie podejmowania zaskarżonego wyroku. Wobec tego w pierwszej kolejności zbadać należy przyjętą za wzorzec sądowej kontroli normę prawną. Sąd I instancji jako wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli przyjął rozdział 10 pkt 3 i 5 Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju, nie identyfikując jednakże w żaden sposób jakie Wytyczne ma na myśli. Przyjmując na podstawie treści Wytycznych przywołanych przez Sąd I instancji, że może chodzić wyłącznie o Wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 19 października 2015r. nr MIR/H/2014-2020/31(1)/10/2015, tj. Wytyczne w zakresie dokumentowania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych - zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że nie mogły one mieć zastosowania w sprawie, co oznacza, iż nie mogły one stanowić podstawy prawnej oceny i zaleceń dla organów w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Wytyczne te zostały bowiem uchylone z dniem 18 stycznia 2017r., o czym zawiadamia Komunikat Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 grudnia 2016r., opublikowany w MP z 2017r. pod poz. 6. Inne Wytyczne zaś nie zostały w tym zakresie wydane. Nie jest zatem uprawnione powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na treść tych Wytycznych. Podnieść jednakże należy, że powołując się na te Wytyczne - Sąd I instancji sformułował wykluczające się zalecenia dla organów w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Wskazując na wynikające z pkt 3 i pkt 5 Rozdziału 10 tych Wytycznych dwa sposoby dokonywania kontroli wniosków o dofinasowanie inwestycji w ramach programów operacyjnych, a mianowicie podejście formalne i podejście merytoryczne Sąd nie dostrzegł, że te podejścia wzajemnie się wykluczają. Zasadą przy tym jest zastosowanie podejścia formalnego, zaś jedynie w uzasadnionych przypadkach organ ma możliwość zastosowania podejścia materialnego. W przypadku zastosowania tego ostatniego podejścia nie ma możliwości - jak wynika z opisu obu tych podejść - zastosowania pierwszego z nich. Podejście merytoryczne jest alternatywnym do tego ostatniego sposobem weryfikacji wniosku o dofinansowanie projektu. Z tego względu - pomijając fakt nieobowiązywania wskazanych Wytycznych - nie spełnia wymogów formalnych uzasadnienie wyroku, w którym Sąd I instancji najpierw za słuszne z uwagi na charakter badania projektu ubiegającego się o dofinansowanie uznał zastosowane w sprawie przez organ podejście formalne, a następnie zobowiązał ten organ do rozważenia zastosowania podejścia merytorycznego i zbadania przez organ we własnym zakresie objętego wnioskiem o dofinansowanie przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego faktycznych cech, tj. oddziaływania na środowisko. Jak argumentował Sąd I instancji podejście to wymaga dokonania przez instytucję pogłębionej analizy informacji przekazywanych przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie, w tym ewentualnego zażądania od wnioskodawcy przedłożenia dodatkowych analiz lub wyjaśnień. Powyższe stwierdzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku czynią niejasną dokonaną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną sprawy i sformułowane zalecenia. Wskazują one wręcz na wewnętrzną sprzeczność oceny prawnej sprawy, zawierają bowiem wykluczające się stwierdzenia. Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. ma usprawiedliwioną podstawę prawną. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Użyty w tym przepisie zwrot "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdy sąd administracyjny przeprowadzi kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018r., II OSK 2582/17, LEX nr 2484962), co ma miejsce wówczas, gdy Sąd I instancji opiera swoje rozstrzygnięcie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2018r., I GSK 504/2018, LEX nr 2505264, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018r., II FSK 913/16, LEX nr 2494747, wyrok NSA z dnia 27 września 2017r., I GSK 1456/15, LEX nr 2399263). W postępowaniu pozakonkursowym prowadzonym w oparciu o ustawę wdrożeniową akta sprawy stanowią zaś wniosek o dofinansowanie projektu oraz załączona do niego przez wnioskodawcę a wymagana w danym postępowaniu dokumentacja. Oznacza to, że instytucja zarządzająca nie może wykraczać poza zakres zawartych w tych dokumentach oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych w regulaminie konkursu - istotne przedmiotowo elementy projektu. Nie można zatem czynić przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niej dokumentacji (tak wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018r., I GSK 1854/18, Lex nr 2475294). Z uwagi na powyższe rację należy przyznać instytucji zarządzającej, że w tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał sprawę w oparciu o dokumenty i okoliczności nie wynikające z załączonej dokumentacji konkursowej, lecz o dowody uwzględnione z urzędu a znane temu Sądowi z innej rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy w przedmiocie innego wniosku skarżącej o dofinansowanie inwestycji. W konsekwencji wywiódł on skutki prawne z dokumentów nie znajdujących się w aktach sprawy. Oceny istotnych prawnie okoliczności dokonał w oparciu o wniosek Starosty z dnia [...] grudnia 2004r. skierowany do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i do Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego oraz stanowiska tych organów wydane odpowiednio w dniu 23 i 10 grudnia 2004r. Co więcej Sąd I instancji w oparciu o te dokumenty zbadał merytorycznie legalność zaskarżonej w tej sprawie negatywnej oceny projektu, zarzucając instytucji zarządzającej zaniechanie rozważenia istniejącej rozbieżności co do potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko w sytuacji gdy organy ochrony środowiska dokonały oceny zasadności sporządzenia tego raportu w oparciu o wadliwe przepisy prawa krajowego. To zaś oznacza, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w istocie dokonał nie będąc do tego umocowany przepisami prawa - w oparciu o dokumenty nie stanowiące dokumentacji postępowania o udzielenie dofinansowania projektu - rozstrzygnięcia sprawy za instytucję zarządzającą. Wprost Sąd I instancji stwierdził, że "(...) w kontekście faktu stanowisko wyrażające potrzebę przeprowadzenia raportu oddziaływania na środowisko zostało błędnie wydane na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2002r. nr 179, poz. 1490), Instytucja Zarządzająca nie może podnosić argumentu sprzeczności opinii organów ds. ochrony środowiska, co do potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, jako okoliczności wskazującej na uchybienia w przeprowadzeniu postępowania środowiskowego". Powyższy fragment w konfrontacji z oceną co do zastosowania podejścia formalnego i merytorycznego przy weryfikacji wniosku dodatkowo dowodzi braku spójności stanowiska Sądu I instancji co do postawy faktycznej i prawnej wyroku, a więc wskazuje na naruszenie nie tylko art. 133 § 1 p.p.s.a., ale i na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zarzucanym skargą kasacyjną zakresie. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie obowiązany będzie dokonać ponownej oceny legalności zaskarżonej oceny projektu o dofinansowanie inwestycji, uwzględniając dokonaną w niniejszym wyroku ocenę sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 460 zł, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika organu w wysokości 360 zł, orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).