II SAB/Wa 320/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Kancelarię Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącej A. C. z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącej A. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. A. C. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (dalej także: "Kancelaria PRM" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny. W dniu 26 marca 2017 r. skarżąca A. C., działając na podstawie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, złożyła - za pośrednictwem poczty elektronicznej, przy jednoczesnym zastosowaniu podpisu elektronicznego - wniosek do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie wersji zeskanowanej, za pośrednictwem platformy ePUAP, wszystkich umów zawieranych z A. P. od 2012 roku. W odpowiedzi na powyższy wniosek strony skarżącej Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, reprezentowana przez Zastępcę Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformowała skarżącą, iż odmawia udostępnienia przedmiotowych umów. Kancelaria PRM wskazała w treści przedmiotowego pisma, iż A. P. zatrudniony był w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w okresie od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie umowy o pracę, na stanowisku głównego doradcy Prezesa Rady Ministrów. Ponadto, Kancelaria PRM wskazała, że nie jest zobowiązana do przekazania stronie skarżącej przedmiotowych umów, podnosząc jednocześnie, iż umowy o pracę nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."). Organ, uzasadniając swoje stanowisko, powołał się w treści pisma na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1486/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 70/150). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W petitum skargi strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnych z wnioskiem; 2) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła Kancelarii Prezesa Rady Ministrów: 1. naruszenie art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust 1 i 2 w zw. z art 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie jakim stanowi prawo wiedzy o działaniach władz publicznych w ten sposób, iż doszło do nadmiernego ograniczenia tego uprawnienia, 2. naruszenie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób naruszający konstytucyjne prawo do informacji, określające, że prawo do informacji obejmuje każdy dokument, w tym także umowę o pracę. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż w jej ocenie bezsporne jest, że objęte wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. informacje stanowią informację publiczną i mieszczą się w zakresie prawa do informacji wyrażonego w art. 61 ust.2 Konstytucji RP, co - zdaniem skarżącej - potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13, w którym stwierdził, że "co do zasady umowy cywilnoprawne oraz umowy o pracę stanowią informacje publiczną". Skarżąca zarzuciła, iż nadinterpretacja, której dopuścił się organ w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., prowadzi do nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej, gdy tymczasem, zdaniem strony skarżącej, prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 987/13). Ponadto, strona skarżąca - powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - wskazała, że należy dostarczyć szczególnie silnych argumentów dla każdej czynności ograniczającej dostęp do informacji, którą opinia publiczna ma prawo otrzymać (por. orzeczenie ETPC z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie Guseva przeciwko Bułgarii, nr 6987/07). Skarżąca zwróciła również uwagę na stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zawarte w orzeczeniu z dnia 14 kwietnia 2009 r. w sprawie TASZ przeciwko Węgrom, nr 37374/05). Skarżąca stwierdziła, że powoływanie się w sytuacji określania zakresu prawa do informacji wyłącznie na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest błędne, albowiem - zdaniem strony skarżącej - przepisy ustaw nie mogę określać przedmiotowego zakresu prawa do informacji, gdyż nie ma do tego podstaw prawnych. Strona skarżąca wskazała, że art. 61 ust. 3 i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP wkluczają taką możliwość. W konsekwencji, skarżąca uznała, że wyłączanie określonych dokumentów z zakresu prawa do informacji w oparciu o normę prawną wynikającą z przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do uznania, że wskazany przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest niekonstytucyjny. W odpowiedzi na skargę z dnia z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wniosła o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wskazała na wstępie, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. o udzielenie informacji publicznej, organ w dniu [...] kwietnia 2017 r. poinformował skarżącą, że A. P. był zatrudniony w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na podstawie umowy o pracę, na stanowisku głównego doradcy Prezesa Rady Ministrów, w okresie od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. Jednocześnie, organ zauważył, że we wskazanym wyżej piśmie odmówił udostępnienia informacji z uwagi na fakt, iż umowy o pracę nie stanowią informacji publicznej. Mając na względzie powyższe, Kancelaria PRM stwierdziła, iż skarga na bezczynność tego organu nie zasługuje na uwzględnienie i winna być oddalona. Kancelaria PRM zwróciła uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/OI 22/13, w uzasadnieniu którego wskazano, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Organ wskazał zaś, że w przypadku, gdy informacja, o jaką ubiega się zainteresowany, nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Według Kancelarii PRM, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego, należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Zdaniem organu, w przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Mając powyższe na względzie, organ uznał, że należy zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy Kancelaria Prezesa Rady Ministrów była zobowiązana w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przekazać wnioskowaną przez stronę skarżącą umowę dotyczącą byłego pracownika Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Organ zauważył, że jako pracodawca zawarł w przeszłości umowę o pracę ze wskazanym byłym pracownikiem. Zdaniem Kancelarii PRM, należy jednak zwrócić uwagę, że dokument ten przechowywany jest w ramach akt osobowych pracownika, które podlegają ścisłej reglamentacji w zakresie udostępniania. Organ podniósł, iż akta osobowe pracownika są prowadzone na podstawie art. 221 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) i na podstawie tego przepisu są gromadzone i przetwarzane dane przez pracodawcę. Organ wskazał, że w zakresie nieunormowanym w Kodeksie pracy do danych pracowników, zgodnie z art. 221 § 5 Kodeksu pracy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W tej sytuacji, organ stwierdził, że informacje zawarte w aktach osobowych pracowników podlegają ochronie prawa, a za ich przetwarzanie (w tym udostępnianie) odpowiada pracodawca, jako administrator danych. Organ zauważył, że zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie danych osobowych, Kancelaria PRM ma obowiązek m.in. zabezpieczyć dane pracowników przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem przez osobę nieuprawnioną, przetwarzaniem z naruszeniem ustawy oraz zmianą, utratą, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Organ wskazał, że o ile pracownik ma nieograniczone prawo wglądu do swojej teczki, o tyle inne osoby - tylko za jego zgodą. Natomiast, zdaniem organu, bez zgody pracownika dostęp do jego akt osobowych mają w zasadzie tylko osoby specjalnie upoważnione przez pracodawcę. Mają one obowiązek zachować w tajemnicy uzyskane informacje. Organ stwierdził, że pracodawca, który udostępnia lub umożliwia dostęp do danych pracowników osobom nieupoważnionym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Jednocześnie, Kancelaria PRM podniosła, że jeśli udostępnienie danych spowodowało szkodę lub naruszyło dobra osobiste pracownika, to może on pozwać pracodawcę o odszkodowanie na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Organ wskazał, że zasady te nie działają w przypadku udostępniania danych pracowniczych przedstawicielom różnych instytucji i organów kontrolnych, którzy ze względu na swoje funkcje mogą żądać wglądu do dokumentacji pracowniczej. Chodzi m.in. inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy, ZUS, czy też Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Policji, a także sądy. Mając na względzie powyższe, Kancelaria PRM stwierdziła, że akta osobowe pracownika podlegają zatem odmiennym rygorom prawnym statuowanym na podstawie prawa pracy, które mają za zadanie ochronę prywatnych aspektów sytuacji pracowniczej nawet w sytuacji, kiedy pracownikiem jest osoba pełniąca funkcję publiczną. Uzasadniając swoje stanowisko, Kancelaria PRM powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., wydany w sprawie II SAB/Wa 660/16, w którym Sąd uznał, że "błędne jest stanowisko Dyrektora Szpitala, dowodzące, iż ordynatorzy nie są osobami publicznymi, jednakże nie znaczy to, że o publicznym charakterze umowy o pracę z ordynatorem". Organ stwierdził jednocześnie, iż nie stanowią informacji publicznej wytworzone przez organ realizujący zadania publiczne dokumenty pracownicze, osobowe, związane stricte z zatrudnieniem pracowników w celu realizacji ustawowych zadań (podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 19/15). Zdaniem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, sama umowa o pracę z osobą zatrudnioną w urzędzie państwowym, pomimo, iż jest dokumentem wystawionym przez podmiot publiczny, nie stanowi przedmiotu informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie mieści się bowiem ani w żadnej z kategorii przedmiotowej wskazanej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani w kategorii pokrewnej wyszczególnieniom wskazanym w tym przepisie (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 660/16). Kancelaria PRM stwierdziła, że umowa o pracę jest dokumentem z zakresu prawa pracy, regulowanym przepisami ustawy z dnia z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy i wydanymi na jego podstawie przepisami wykonawczymi. Jest to dokument o charakterze prywatnym i do tego poufnym, znajdującym się w aktach personalnych danego pracownika. Publiczny dostęp do tego dokumentu jest niemożliwy, co - zdaniem organu - już a priori wyklucza go z grona dokumentów stanowiących informację publiczną (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 660/16). Natomiast, jak zauważył organ, umowa o pracę zawarta z niektórymi istotnymi pracownikami, z uwagi na pełnione na mocy tej umowy zadania publiczne tych pracowników, może zawierać informacje publiczne i tak będzie w przypadku umowy o pracę zawartą z pracownikiem urzędu. Informacją publiczną może być zatem zakres niektórych obowiązków pracownika, czyli tych konkretnie obowiązków, które będą odnosić się wprost do spraw publicznych realizowanych przez dany urząd, czyli zadań publicznych. Zdaniem organu, informacją publiczną będzie także sam fakt zatrudnienia danej osoby, wymienionej z imienia i nazwiska na określonym stanowisku urzędniczym, podanie jej wykształcenia, stopni naukowych i zawodowych, itp. Jednakże, organ uznał, że z takich powodów cała umowa o prace, jako taka, nie staje się przedmiotem informacji publicznej. Organ stwierdził, że umowy stanowiące podstawę zatrudnienia dotyczą funkcjonowania Kancelarii PRM w sferze stosunków pracy i nie są związane z wykonywaniem władzy publicznej, gdyż Kancelaria PRM, zawierając tego typu umowy, nie występuje w roli organu wykonującego władzę publiczną, lecz działa jako kierownik zakładu pracy. W związku z powyższym, organ uznał, że wadliwe są koncepcje wskazujące na ewentualną możliwość odmowy udostępnienia umowy o pracę w drodze decyzji, powołującej się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., albowiem konstrukcja art. 5 ust. 2 cyt. ustawy może mieć zastosowanie tylko do informacji publicznej i polega na odmowie jej udostępnienia z uwagi na (między innymi) zasadę prywatności. Tymczasem, zdaniem organu, wniosek o udostępnienie umowy o pracę dotyczy w istocie udostępnienia dokumentu prywatnego, który może jedynie zawierać elementy publiczne. Według organu, aby taki wniosek mógł zaistnieć w sferze regulowanej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien zawierać zagadnienia publiczne, czyli innymi słowy, jego strona przedmiotowa musiałby być całkowicie inaczej sformułowana. W konkluzji powyższych rozważań, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów stwierdziła, że zasadna była pisemna odmowa udostępnienia stronie skarżącej umowy o pracę, dokonana przez organ, z powołaniem się na brak cech informacji publicznej. W tej sytuacji, zdaniem organu, niezasadne są zatem zarzuty strony skarżącej zawarte w złożonej skardze na bezczynność, które dotyczą naruszenia przepisów Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także samej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca w kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie nierozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, która zarówno w petitum skargi, jak i jej uzasadnieniu zawierała te same zarzuty i argumenty, co wcześniej wniesiona do Sądu skarga z dnia [...] kwietnia 2017 r. W związku z powyższym, odpowiadając na skargę zawartą w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu Kancelaria PRM podniosła, iż skarga zawarta w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. jest analogiczna do skargi z dnia [...] kwietnia 2017 r., zawierając ten sam zakres zaskarżenia dotyczący bezczynności Kancelarii PRM. Organ zauważył, że obie wskazane powyżej skargi mają taką samą treść, co w konsekwencji powoduje, iż na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała podstawa do odrzucenia skargi z dnia [...] czerwca 2017 r., z uwagi na istniejący już proces procedowania sprawy. Niemniej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, działając z ostrożności procesowej, odnosząc się do zarzutów skargi, podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy wprawdzie zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpatrywanej sprawie skarżąca A. C. sformułowała wobec Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądała przesłania w formie wersji zeskanowanej, za pośrednictwem platformy ePUAP, wszystkich umów zawieranych z A. P., począwszy od roku 2012. Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W ocenie Sądu, uznać należy, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów należy niewątpliwie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, albowiem ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy przyjąć, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można uznać wręcz, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015). Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, będące w posiadaniu takich informacji. W związku z powyższym, Sąd uznał w niniejszej sprawie, że ustawowo zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, będących w posiadaniu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, jest Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, jako jednostki organizacyjnej zobowiązanej do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Zauważyć należy, iż wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie ulega wątpliwości, iż informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Uznać należy jednocześnie, że treść przedmiotowego wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jest w swej istocie zrozumiała, bowiem określa wyraźnie zarówno zakres podmiotowy (Kancelaria Prezesa Rady Ministrów), jak i zakres przedmiotowy (vide: umowy zawarte z A. P., począwszy od 2012 r.), a także ramy czasowe objęte żądaniem (okres obowiązywania wskazanego aktu prawnego). Skarżąca, w trybie dostępu do informacji publicznej, domagała się udostępnienia skanu umów o pracę zawartych przez Kancelarię PRM z A. P.. Z kolei Kancelaria Prezesa Rady Ministrów stanęła na stanowisku, że umowa o pracę indywidualnie oznaczonej osoby nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jest to bowiem dokument wewnętrzny, który określa wzajemne relacje pomiędzy pracodawcą i pracownikiem. Kancelaria PRM zaznaczyła przy tym, iż w sprawach z zakresu dostępu do informacji, przyjmuje się, że co do zasady, informacje ad personam, a więc te, które dotyczą konkretnych osób, nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu, jako błędne należy ocenić powyższe stanowisko organu a priori wyłączające ze zbioru informacji publicznej umowy o pracę zawarte z organem dysponującym mieniem Skarby Państwa, albowiem umowy te dotyczą w istocie osób sprawujących w nim funkcje i ich kompetencji oraz wydatkowania środków publicznych, dlatego też mieszą się w pojęciu informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt c i pkt d u.d.i.p.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi w Sądzie Najwyższym stanowią informację publiczną, albowiem umowy te obrazują zasady funkcjonowania Sądu Najwyższego, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje Sąd Najwyższy. Należy jednocześnie mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy umowy o pracę zwartej z konkretnym pracownikiem wskazanym z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, nie oznacza jednak, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji, organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. Kwestią wymagającą oceny przy realizacji żądania wniosku w zakresie udostępnienia kopii umowy o pracę zawartej z określonym pracownikiem pozostaje zatem wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności. Warto w tym miejscu zauważyć, że na temat zagadnienia kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną z prawem osób trzecich do informacji publicznej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ.: OTK - A z 2006 r., nr 3, poz. 30) zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji, punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Jednocześnie, nie sposób pominąć faktu, iż dotychczasowa nauka prawa zdecydowanie opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1137 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; podobnie: M. Bidziński /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 73-74). Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną uznał, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że osoba zatrudniona na stanowisku głównego doradcy Prezesa Rady Ministrów jest osobą pełniącą funkcję publiczną, jest bowiem funkcjonariuszem publicznym, w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego. Umowa zawarta z A. P., zatrudnionym w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w okresie od [...] września 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. na podstawie umowy o pracę, na stanowisku głównego doradcy Prezesa Rady Ministrów, a więc pracownikiem istotnym, z uwagi na pełnione na podstawie tej umowy zadania publiczne, zawiera istotne informacje publiczne. Informacją publiczną będzie zatem zakres obowiązków głównego doradcy Prezesa Rady Ministrów, które będą odnosić się wprost do spraw publicznych, realizowanych przez Prezesa Rady Ministrów. Informacją publiczna będzie także sam fakt zatrudnienia danej osoby, wskazanej z imienia i nazwiska na stanowisku głównego doradcy Prezesa Rady Ministrów, podanie jej wykształcenia, stopni naukowych i zawodowych, itp. W konsekwencji, wbrew stanowisku Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wniosek skarżącej A. C. z dnia [...] marca 2017 r. dotyczący żądania udostępnienia skanu umów zawartych z A. P. - głównym doradcą Prezesa Rady Ministrów zatrudnionym w Kancelarii PRM, powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów u.d.i.p. Skoro zaś organ nie udostępnił informacji w powyższym zakresie, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. W ocenie Sądu, w sprawie nie było podstaw do odmowy udostępnienia kopii dokumentów stanowiących treść umów z uwagi na to, że skarżącej bynajmniej nie chodziło o udostępnienie danych osobowych, lecz jedynie istotnych elementów umów zawartych z A. P., jako osobą zatrudnioną w KPRM na stanowisku głównego doradcy Prezesa Rady Ministrów. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów było zatem udostępnienie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Sąd jednocześnie pragnie zauważyć, iż rozpatrując wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2017 r., organ powinien oczywiście poddać ocenie, czy cała sporna umowa o pracę stanowi przedmiot informacji publicznej. Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów pozostawała w stanie bezczynności zarówno na dzień złożenia skargi, jak również na dzień orzekania przez Sąd. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał kancelarię Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2017 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Skoro ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy rozpatrywanej indywidualnie, uznać należy, że w niniejszej sprawie bezczynność Kancelarii PRM nie polegała na jej milczeniu wobec wniosku strony skarżącej, a wynikała jedynie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji, jako nie podlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. Zdaniem Sądu, bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy fakt niemal natychmiastowego udzielania stosownych odpowiedzi na pisma skarżącej. Również argumenty przytoczone przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, mogą dodatkowo świadczyć o tym, że nie sposób jednak przyjąć, iż zachodziła zła wola po stronie organu, której stopień uzasadniałby przyjęcie tezy o rażącym naruszeniu prawa. W świetle powyższych ustaleń, Sąd uznał jednocześnie, że nie zachodziły jakiekolwiek przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Z kolei, rozstrzygając w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, Sąd uznał, iż zachodzi podstawa do zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, kierując się w tym zakresie uregulowaniami prawnymi wyrażonymi w przepisach art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.