I OSK 2126/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 859/17 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej przyznania jednorazowego odszkodowania pieniężnego z tytułu procentowego uszczerbku na zdrowiu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 859/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę W.M. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, dalej jako "KGPSP", z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej przyznania jednorazowego odszkodowania pieniężnego z tytułu procentowego uszczerbku na zdrowiu. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucając: "• naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że w sprawie występowały przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., a za zmianą bądź uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia słuszny interes strony, jak i słuszny interes społeczny, • naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów art. 11 ust 1, art. 30 ust 1, art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz.U. poz. 616 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] wydanej przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającej uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sytuacji, gdy organ powinien zastosować powyższe przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą i potraktować pismo skarżącego jako nowy wniosek o jednorazowe odszkodowanie, • naruszenie przepisu przejściowego - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz.U. z 2014 r., poz. 616) mającego wpływ na treść orzeczenia poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, (2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że okoliczności powoływane przez niego we wniosku o zmianę decyzji KGPSP w trybie art. 154 § 1 k.p.a. świadczą o istnieniu po jego stronie "słusznego interesu w rozumieniu wymienionego przepisu – natomiast ewentualna zmiana decyzji nie naruszy obowiązującego porządku prawnego". Skarżący zaznaczył, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz.U. z 2014 r., poz. 616), dalej jako "ustawa o świadczeniach", tworzy nowy stan prawny uzasadniający wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, dlatego też konieczne jest wyeliminowanie poprzedniej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy lecz w oparciu o nieobowiązujący aktualnie stan prawny. Dalej skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stany faktycznego i prawnego zaistniałe po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Zaznaczył przy tym, że w poprzednim stanie prawnym, aby zostało przyznane prawo do odszkodowania musiał być stwierdzony min. 20% uszczerbek na zdrowiu, jednakże z momentem złożenia nowego wniosku należało dokonać oceny stanu faktycznego w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, które nie definiują minimalnego progu procentowego w/w uszczerbku. Wskazał, że w niniejszej sprawie została wydana wcześniej decyzja tj. decyzja o numerze [...], "zatem w niniejszej sprawie, przy ponownym rozstrzyganiu sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku, o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostającej w związku ze służbą". Skarżący wskazał ponadto na niewłaściwą interpretację art. 154 k.p.a. i tym samym jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być bowiem w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Reasumując skarżący wskazał, że na mocy poprzedniej decyzji uznanej przez organ za ostateczną nie nabył on żadnych praw, przy czym w niniejszej sprawie występuje ważny interes społeczny. W jego ocenie zaskarżona decyzja jest krzywdząca. Zaakcentował także, że uszczerbek na zdrowiu poniósł w trakcie pełnienia służby o charakterze ogólnospołecznym Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Przechodząc zatem do rozpoznania podniesionych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Można więc zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie podjęte przez WSA jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej. Nie ma przy tym znaczenia twierdzenie skarżącego, że w sprawie występowały przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., zaś za zmianą bądź uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia słuszny interes strony, jak i słuszny interes społeczny, o czym w dalszej części uzasadnienia. Pozostałe zarzuty dotyczą naruszenia przepisów art. 11 ust 1, art. 30 ust 1, art. 35 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z treścią art. 11 ust 1 tej ustawy jednorazowe odszkodowanie przysługuje w wysokości 20% przeciętnego wynagrodzenia za każdy procent uszczerbku na zdrowiu. Art. 30 ust. 1 stanowi, że w razie ujawnienia u funkcjonariusza choroby, co do której zachodzi podejrzenie, że powstała w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, kierownik jednostki organizacyjnej kieruje funkcjonariusza do właściwej komisji lekarskiej z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza. Zgodnie zaś z treścią art. 35 pkt 1 prawo do jednorazowego odszkodowania ustala się na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, o której mowa w art. 31. Z kolei art. 48 ust. 1 stanowi, że do postępowań w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Naruszeń wskazanych powyżej regulacji skarżący upatruje w utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] wydanej przez KGPSP z [...] lutego 2016 r. odmawiającej uchylenia decyzji nr [...] z [...] lipca 2013 r., jak też w niezastosowaniu art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Jego zdaniem podczas rozpoznawania sprawy organ powinien zastosować powyższe przepisy ustawy o świadczeniach, a kolejne pismo skarżącego w sprawie potraktować jako nowy wniosek o jednorazowe odszkodowanie, oparty na nowym orzeczeniu Komisji Lekarskiej. Zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione. Zdaniem NSA w składzie orzekającym za prawidłowe uznać należy stanowisko WSA, że brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji KGPSP z [...] lipca 2013 r. Wniosek skarżącego, jak słusznie zauważył WSA, został prawidłowo zakwalifikowany przez organ jako żądanie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji wydaje właściwy organ. Dodatkowo instytucja z art. 154 k.p.a. co do zasady odnosi się do decyzji uznaniowych. Ponadto w postępowaniu, o którym mowa w art. 154 k.p.a., nie jest dopuszczalna ponowna merytoryczna kontrola wydanej ostatecznej decyzji, a organ winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem wystąpienia dwóch przesłanek: interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Nadto jak słusznie wskazał WSA słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Co istotne uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej decyzją ostateczną, przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji. Decyzja wydana wskutek wniosku skarżącego ma charakter związany. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji (Dz. U. Nr 53, poz. 345 ze zm.) oraz § 2 pkt 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 marca 1992 r. w sprawie przyznawania i wypłaty odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 29, poz. 129 ze zm.). Jak zostało wskazane przez sąd pierwszej instancji uszczerbek na zdrowiu orzeczony przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w [...] z [...] maja 2013 r. wynosił 15%, zatem zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, które wskazano powyżej, nie przysługiwało mu odszkodowanie. Uznać tym samym należy, że nie było podstaw do zmiany decyzji z [...] lipca 2013 r. w trybie określonym w art. 154 k.p.a. Jak wskazał WSA podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwe w przypadku tożsamości stanu faktycznego i prawnego, przy czym taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje, bowiem od dnia 1 lipca 2014 r. obowiązuje ustawa o świadczeniach, która zastąpiła ww. ustawę z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji. Jednakże, jak wskazał WSA "odmienne ukształtowanie ww. ustawą uprawnień odszkodowawczych (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. przewiduje jednorazowe odszkodowanie w wysokości 20% przeciętnego wynagrodzenia za każdy procent uszczerbku na zdrowiu), nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i przyznania świadczenia odszkodowawczego". Innymi słowy orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalające ponownie "stan po operacji usunięcia [...] z pooperacyjną [...]" i określające procentowy uszczerbek na poziomie 15% nie mogło być podstawą wydania nowego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącemu jednorazowego odszkodowania pieniężnego z tytułu procentowego uszczerbku na zdrowiu w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. W obrocie prawnym istnieje bowiem ostateczna decyzja odnosząca się do tego właśnie uszczerbku, prawidłowo rozstrzygająca kwestię odszkodowania w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. Powyższe wskazuje na brak zasadności naruszenia art. 11 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie akceptować okoliczności, że skoro w sprawie jego uszczerbku na zdrowiu wydano ostateczną decyzję, w oparciu o uprzednio obowiązujące przepisy, to nie było podstaw do zastosowania żadnego ze wskazanych przez niego w zarzutach przepisów. Reasumując w przedmiotowej sprawie nie było podstaw by uchylić decyzję nr [...] z [...] lipca 2013 r. w trybie art. 154 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.