I OSK 2690/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1561/17 w sprawie ze skargi T. C., T. L. i K. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 marca 2020 r., II SA/Kr 1561/17, oddalił skargę T. C., T. L. i K. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] października 2017 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. K. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy Starosta K. (dalej jako: "Starosta") decyzją z [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147; dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. C., T. L. i K. L. (dalej jako: "skarżący"), orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1951 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. parcele gruntowe stanowiące własność W. L., z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. i Kombinatu N. Starosta ustalił, że wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1951 r. wydanym na podstawie art. 23, 24 i 37 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31; dalej jako: "dekret z 26 kwietnia 1949 r."). Organ podał, że z Archiwum Akt Nowych w Warszawie pozyskano dokumenty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości pod budowę Miasta N. Analizując powyższą dokumentację ustalono, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta N. Poza tak ogólnie określonym celem nie zostało sprecyzowane jakie konkretnie cele miały być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji. Ponadto, również na podstawie treści zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. z [...] lipca 1950 r., można tylko wskazać jako cel wywłaszczenia budowę Miasta N. Zdaniem organu I instancji dokonując oceny realizacji celu, jakim była budowa miasta, należało zatem uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi jezdne i piesze. Podkreślono, że na podstawie art. 4 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) pracownicze ogrody działkowe miały być tworzone w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane miały być na ten cel odpowiednie obszary. Zgodnie z art. 1 ust. 4 ww. ustawy pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej. Na podstawie dodatkowych dokumentów ustalono konkretny cel jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości stanowiący ogródki działkowe. W 1951 r. wywłaszczono bowiem obszar 1096 ha, na którym oprócz budynków mieszkalnych i usługowych w związku z budową miasta musiały się pojawić również inne obiekty wchodzące w skład jego infrastruktury w tym ogrody działkowe. Dopiero określenie konkretnego celu wywłaszczenia pozwoliło na zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podjęto zatem działania w celu ustalenia w jaki sposób uległ zmianie stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości od dnia wywłaszczenia do dnia dzisiejszego. Na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych 1 czerwca 1961 r. i 14 września 1970 r. organ ustalił, że w dacie ich wykonania przedmiotowy teren stanowił pola uprawne. Na zdjęciu z 1976 r. widoczne jest natomiast, że teren przedmiotowej działki został zagospodarowany w sposób, który odpowiada projektowanym ogrodom działkowym widocznym na planie realizacyjnym obiektu "Pracownicze ogródki działkowe PPBHiL" z października 1972 r. Jednocześnie ze względu na słabą jakość zdjęcia sposób zagospodarowania poszczególnych ogrodów jest w zasadzie niewidoczny, widoczne są natomiast ścieżki biegnące zgodnie z ww. planem. Na zdjęciu z 1982 r. widoczne są dostatecznie wyraźnie poszczególne ogrody działkowe, odpowiadające układem ogrodom widocznym na ww. planie, oznaczonym numerami: 1-8, 31 i 32, na których wybudowane zostały altanki oraz widoczne są uprawy oraz zieleń wysoka: drzewa lub krzewy. Na ww. zdjęciu widoczne jest ponadto, że teren ogrodów działkowych został ogrodzony. Zdjęcia lotnicze: z 1987 r. i z 1993 r. przedstawiają taki sam sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu. Podczas rozprawy ustalono, że przedmiotowy teren w całości zagospodarowany jest jako część ogrodów działkowych, na których znajdują się altany ogrodowe, roślinność ozdobna, krzewy, drzewa owocowe, zasadzone są kwiaty i warzywa. Przez środek przedmiotowej działki biegnie alejka ogrodowa. Okręgowy Zarząd M. przesłał dokumenty dotyczące realizacji Pracowniczego Ogrodu Działkowego "B.", w tym wypis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych dotyczący Pracowniczego Ogrodu Działkowego "B." o pow. 2,7300 ha, zarejestrowanego pod numerem ewidencyjnym [...], położonego przy ul. K. w K. i istniejącego od 1972 r. Również z pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z [...] marca 2009 r. wynika, że przedmiotowa działka zajęta jest pod Rodzinny Ogród Działkowy "B". Informacje uzyskane przez organ wskazują, że wybudowana w latach 50 XX w., znajdująca się na przedmiotowej działce sieć wodociągowa powstała w ramach budowy miasta N. wobec czego stanowi realizację celu wywłaszczenia. Zgromadzone w postępowaniu materiały i przedstawione dowody wskazują, że na terenie przedmiotowej działki między 1972 r. a 1976 r. zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa Miasta N., doprecyzowany na podstawie późniejszych dokumentów jako ogródki działkowe. Ponadto od momentu realizacji celu wywłaszczenia jakim była realizacja ogródków działkowych do dnia dzisiejszego przedmiotowy teren pozostaje zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Istniejące na przedmiotowej nieruchomości ogrody działkowe powstały w ramach realizacji ogólnie określonego celu wywłaszczenia jakim była realizacja Miasta N. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący podnosząc, że decyzja Starosty rażąco narusza prawo do zwrotu przedmiotowej parceli. Decyzją z [...] października 2017 r. Wojewoda Małopolski (dalej jako: "Wojewoda") utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r., który nie przewidywał konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości organ I instancji pozyskał orzeczenie z [...] listopada 1951 r. oraz dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia. Organ I instancji ustalił, że z dokumentu pn.: "Założenia Projektowe Budowy Miasta N., Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." (opracowanego przez Dyrekcję budowy Miasta N. 30 kwietnia 1955 r.) wynika m.in., że inwestycję pod nazwą "budowa miasta N." podzielono na dwa etapy, przy czym na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano realizację założeń w ramach II etapu (realizowanego na obszarze położonym za ul. K.), dla którego ustalono wówczas jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla. Z analizy Planu Generalnego – aktualizacja Miasto N. z daty 31 października 1956 r., który został opracowany na podstawie założeń projektowych miasta N., wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się na terenie położonym na północny-wschód od projektowanego miasta, w terenie nieposiadającym żadnego projektowanego sposobu zagospodarowania, w pobliżu projektowanego stadionu i boisk. Ponadto, w południowo-wschodniej części ww. planu zaznaczone zostały obszary położone w pobliżu osiedli oznaczonych literami "A", oznaczone jako "tereny ogrodu działkowego dla zespołu osiedli "A" oraz "ogród działkowy D. K. Miasto". Poza ww. terenami na przywołanym planie brak jakichkolwiek innych terenów oznaczonych jako przeznaczone pod ogrody działkowe. Na podstawie ww. dokumentów organ I instancji ustalił konkretny cel jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, tj. pod ogródki działkowe, w ramach inwestycji określonej ogólnie jako budowa miasta N. W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu do akt przedmiotowej sprawy pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. kopie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu. Ze zdjęć pochodzących z 1961 r. i 1970 r. wynika, że przedmiotowy teren stanowiły pola uprawne. Na zdjęciu z 1976 r. widoczne jest, że przedmiotowy teren został zagospodarowany w taki sposób, że odpowiada on projektowanym ogrodom działkowym (wg ww. planu realizacyjnego z 1972 r.). Jednocześnie ze względu na słabą jakość ww. zdjęcia sposób zagospodarowania poszczególnych ogrodów jest w zasadzie niewidoczny, widoczne są natomiast ścieżki biegnące zgodnie z ww. planem. Na zdjęciu z 1982 r. widoczne są już poszczególne urządzone ogrody działkowe, które odpowiadają ogrodom oznaczonym nr 1-8, 31 i 32 przewidzianym na ww. planie realizacyjnym. Ponadto na ww. fotografii widoczne są altanki, uprawy oraz zieleń, drzewa i krzewy znajdujące się na poszczególnych ogrodach działkowych, zaś teren ogrodu działkowego jest ogrodzony. Zdjęcia pochodzące z 1987 r. i 1993 r. przedstawiają taki sam sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu. Ponadto w dniu 3 września 2010 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości. W trakcie rozprawy stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajdują się części ogródków działkowych, na których znajdują się altany ogrodowe, roślinność ozdobna, krzewy, drzewa owocowe, zasadzone są kwiaty i warzywa. Przez środek przedmiotowej działki biegnie alejka ogrodowa. Poszczególne działki oddzielone są od siebie ogrodzeniami z siatki metalowej. Podkreślono również, że z przepisów ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (obowiązującej w dacie realizacji ogrodu działkowego na przedmiotowym terenie) wynika jednoznacznie, że pracowniczy ogród działkowy stanowił obszar gruntu zagospodarowany i użytkowany przez mieszkańców danego terenu – pracowników przedsiębiorstw państwowych na potrzeby rekreacji, a zatem taki sposób wykorzystania nieruchomości wpisywał się w ogólnie określony cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Celem tym była bowiem budowa miasta N., a zatem m.in. realizacja zespołów osiedli mieszkaniowych wraz z infrastrukturą będących "zapleczem" dla planowanego kombinatu metalurgicznego tej aktualnej dzielnicy K. Ponadto, jak wynika z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z 14 stycznia 2010 r. na przedmiotowej nieruchomości znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej 0 500 mm, wybudowana w latach 50-tych XX w. dla inwestycji pod nazwą "Kolektor Główny (tranzytowy) z Bazy Zaopatrzenia Miasta N." oraz przyłącze kanalizacyjne 0 200 mm i wodociągowe 0 63 (l. inst. [...]) do ogrodów działkowych przy ul. W., wybudowana w 1976 r. Powyższe sieci wodociągowe powstały w ramach budowy miasta N. oraz w związku z powstaniem ogrodów działkowych i jako takie związane są z realizacją celu wywłaszczenia wymienionego w decyzji wywłaszczeniowej, określonego jako budowa miasta N. i Kombinatu N., co wobec zrealizowania doprecyzowanego celu wywłaszczenia, jakim było powstanie ogródków działkowych, tylko potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla zrealizowania takiego właśnie celu wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w przypadku jeśli, na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, wtedy nieruchomość nie podlega zwrotowi na rzecz byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców – bez konieczności badania, czy realizacja celu wywłaszczenia rozpoczęła się przed upływem 7 lat, od kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna i zakończyła się przed upływem 10 lat. Wniosek o zwrot w przedmiotowej sprawie został złożony w 2001 r. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie zachodzą obie ww. przesłanki wynikające z ww. wyroku TK. Dlatego też, w ocenie Wojewody, zarzuty odwołujących dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia w terminie wskazanych w art. 137 u.g.n. należy uznać za bezpodstawne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skarżący domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 136, art. 137 u.g.n. Podniesiono, że działka podlega zwrotowi, gdyż nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. przesądza, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest nieruchomość wywłaszczona właśnie w oparciu o przepisy ww. dekretu a żądanie zwrotu tej nieruchomości zostało złożone przez osobę uprawnioną, tj. spadkobierców byłego właściciela. Organy przeprowadziły zatem prawidłowo postępowanie zmierzające wykazaniu czy żądanie zwrotu tej nieruchomości jest zasadne, tj. do ustalenia czy cel wywłaszczenia został (nie został) zrealizowany. Sąd I instancji podał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., P 38/11, orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący kwestionują prawidłowość ustaleń, jakich dokonały organy w zakresie stwierdzenia, że nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, ale w zasadzie nie polemizują z ustaleniami co było tym celem. Sąd I instancji podkreślił, że obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym – skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych, między innymi na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Odpowiednie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem. W przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, nie można do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja pojęcia "cel wywłaszczenia" musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w Planie Generalnym, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli ustalono, że celem wywłaszczenia miała być budowa miasta N., organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu – ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarcza bowiem ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury, tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną, czy pod też tereny zielone. W przypadku bowiem realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., I OSK 2600/14; podobnie NSA w wyrokach: z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14; z 30 sierpnia 2017 r.; I OSK 2999/15 oraz z 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16). Sąd I instancji stwierdził, że mając na względzie fakt, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana czy przejmowana (wręcz nie wymagała podawania celów wywłaszczenia w decyzji), a także z uwagi na charakter tych aktów, które nie dotyczyły jednej konkretnej, ale kilku, kilkunastu, czy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie kilkudziesięciu nieruchomości, wskazać należy, że ustalenie, iż nieruchomość wywłaszczona była na cel budowy miasta N. oznacza, że celem wywłaszczenia było zainwestowanie różnego rodzaju, na które to zainwestowanie składa się budowa osiedli (zabudowa mieszkaniowa), ale też urządzeń infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie jak drogi, chodniki, parkingi czy tereny zielone. Stwierdzenie, że takie zainwestowanie zostało zrealizowane pozwala organowi uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ nie musi ustalać, co konkretnie na danym obszarze miało powstać, bo w dacie wywłaszczenia takie wymogi, tj. uszczegółowienie rodzaju zainwestowania na danej, wywłaszczanej działce, nie obowiązywało. Często dokonanie takiego ustalenia jest wręcz niemożliwe, bo w dacie dokonania wywłaszczenia takiego uszczegółowienia, co konkretnie ma powstać na wywłaszczonej działce, nie poczyniono. W ocenie Sądu I instancji zbędnym wydaje się również ustalanie w jaki sposób uszczegółowiono kwestię zainwestowania na danym obszarze w okresie późniejszym, np. w planie realizacyjnym czy w Planie Generalnym, gdyż dotyczy to zdarzeń następczych po wywłaszczeniu (odjęciu własności). Zdaniem Sądu I instancji pojęcie "cel wywłaszczenia" odnosić należy do czasu poprzedzającego dokonanie tego aktu (zamiar organu wywłaszczającego) oraz najpóźniej czasu, kiedy czynność ta (wywłaszczenie) była dokonana. Cel wywłaszczenia nie mógł być określany po dokonaniu tej czynności – musiał być formułowany (ustalany) przed jej dokonaniem i oznajmiony także w zakresie jego konkretyzacji w dacie, w jakiej wywłaszczenia dokonywano i w stosunku do osób, które wywłaszczano. Późniejsze zdarzenia nie mogą celu wywłaszczenia określać. Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie organy ustaliły, że celem wywłaszczenia miała być realizacja na tym terenie miasta N. Według ustaleń organów przedmiotowe działki miały być przeznczone pod ogrody działkowe. Jak ustaliły organy, i co w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, po przejęciu tych nieruchomości stanowiły one teren zielony, wchodzący w skład realizowanego sukcesywnie na przestrzeni lat 70-tych, najpóźniej do 1976 r., tzw. pracowniczych ogrodów działkowych. Tereny te, to zatem fragment zrealizowanych przed 22 września 2004 r. ogrodów działkowych. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. nie operowały pojęciem "cel wywłaszczenia". Zatem nie było obowiązku wskazania celu na jaki dana nieruchomość a w zasadzie zespół nieruchomości był przejmowany. Cel ten (cel wywłaszczenia) wynikał ogólnie z celu w jakim decyzja była wydawana, tj. celu budowy osiedli robotniczych – wywłaszczenia dokonano na wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych, gdzie wskazano, że nieruchomości są niezbędne pod realizację budownictwa mieszkaniowego. Jeżeli nawet z zachowanych dokumentów wynika, jakie miało być wstępne przeznaczenie przejmowanych nieruchomości to nie można uznać, że zagospodarowanie konkretnych nieruchomości w inny sposób niż wynikało to z wstępnych założeń, ale zgodnie z ogólnie zakreślonym celem – stanowiącym realizację budowy miasta N., nie jest realizacją celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. Przepis ten winien być bowiem stosowany odpowiednio do przepisów aktów już nieobowiązujących, a które to akty w inny sposób i w oparciu o inne standardy normowały zasady przejęć własności nieruchomości na zasadach wywłaszczenia. Skoro dekret z 26 kwietnia 1949 r. nie nakazywał wskazywania celu wywłaszczenia (odjęcia własności) i wprowadzał mechanizm zbiorowego przejmowania prawa własności, realizacji celu wywłaszczenia należy w realizacji ogólnego celu związanego z realizacją narodowych planów gospodarczych. Jak zasadnie wskazuje NSA w wyroku z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/16, "przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, założony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia". W tym samym wyroku NSA wskazuje, że "nie można co do zasady wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (podobne stanowisko NSA zajął w wyrokach: z 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96, z 20 listopada 2014 r., I OSK 2755/13, z 13 czerwca 2014 r., I OSK 2768/12, z 27 listopada 2014 r., I OSK 850/13, I OSK 846/13, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK1044/14, z 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14 i z 9 marca 2016 r., I OSK 1281/14). Sąd I instancji podkreślił, że decyzja o przejęciu własności w oparciu o dekret z 26 kwietnia 1949 r. (podobnie jak innych aktów prawnych z tego okresu) nie determinowała określenia szczegółowego zagospodarowania przejmowanych trenów. Nawet przy wstępnym założeniu co do przeznaczenia przejmowanych terenów, nie było prawnych przeciwwskazań by wstępne plany korygować lub zmieniać w ramach tego samego przedsięwzięcia O braku realizacji celu wywłaszczenia w tym przypadku można mówić jedynie wtedy gdy na przejętym terenie nie zostało zrealizowane żadne przedsięwzięcie związane z funkcjonowaniem miasta – tkanką miejską, tj. gdy teren wywłaszczony nie został w ogóle zagospodarowany – stanowił nieużytek, czy też zagospodarowano go sprzecznie ze wstępnym założeniem np. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową powstała infrastruktura przemysłowa. W ocenie Sądu I instancji w niniejszym postępowaniu ustalono ponad wszelką wątpliwość, że na wywłaszczonym terenie powstały tzw. pracownicze ogrody działkowe. Ogrody działkowe, w przeszłości tzw. pracownicze ogrody działkowe, były bowiem elementem świadomie tworzonej tkanki miejskiej jako tereny zielone (przy braku ogólnodostępności tego terenu) i tworzone celem wykorzystania wolnego czasu przez pracowników i ich rodziny a więc przez mieszkańców miasta. Ogrody działkowe powstawały na terenach miejskich i służyły mieszkańcom miasta w celach wypoczynkowych i rekreacyjnych. Realizacja tych ogrodów była zatem realizacją mieszczącą się w pojęciu budowa miasta N. Ponad wszelką wątpliwość data realizacji tego przedsięwzięcia nastąpiła przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, tj. przed 9 października 2001 r. oraz przed 22 września 2004 r. Żądanie zwrotu tej nieruchomości jest zatem pozbawione podstaw. W skardze kasacyjnej skarżący K. L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji i kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 136 ust. 1 u.g.n przez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137; 2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez uznanie, że spełnione zostały przesłanki do odmowy orzeczenia zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem z uwagi na przyjęcie, iż wywłaszczona nieruchomość nie jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż została wykorzystana na ten cel, czyli budowę miasta N. i Kombinatu N.; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych ustaleń i niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia; 2. art. 151 i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenia polegały na: a) braku rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na skutek czego błędnie uznano, że nieruchomość, której zwrotu nie orzeczono, nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, albowiem zrealizowano na niej cel wywłaszczenia, czym organy orzekające naruszyły przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., b) braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., c) dowolnym i opartym na niepełnym materiale dowodowym przyjęciu, że konkretnym celem jaki miał być realizowany na wywłaszczonej nieruchomości miały być ogródki działkowe, w ramach inwestycji określonej ogólnie jako budowa miasta N. i Kombinatu N. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w realiach przedmiotowej sprawy zastosowanie znajduje wyrok TK z 13 marca 2014 r., P 38/11. Zgodnie z sentencją przywołanego orzeczenia, zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nie podlegają nieruchomości, na których zrealizowano przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Równocześnie w sytuacji, gdy w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, wówczas byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r., bowiem Trybunał nie stwierdził, że w takim stanie faktycznym dojdzie do naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego określonej w art. 165 ust. 1 Konstytucji. Z brzmienia art. 136 ust. 1 u.g.n. wynika ustawowy zakaz przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonych na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczającej powoduje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powołany przepis opiera się przy tym na założeniu, że cel wywłaszczenia określony być powinien w decyzji o wywłaszczeniu i w przeważającej części przypadków z tego aktu cel ten można wyprowadzić. Zdarzają się jednak stany faktyczne, w których cel ten został opisany w sposób bardzo ogólny, a zwłaszcza gdy wywłaszczenia dokonano pod rządami obowiązujących wcześniej przepisów, a nawet w których tego celu w ogóle nie określono w decyzji wywłaszczeniowej. Celem przepisu art. 136 u.g.n. jest zatem zarówno uniemożliwienie wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonych na inne cele niż zawarte w decyzji wywłaszczającej, jak również zapobieganie wywłaszczaniu przedwczesnemu, a w tym kontekście także zapobieganie wywłaszczeniom zbędnym, np. w wyniku zmiany planu miejscowego. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości ma w swym założeniu zapobiegać nadużywaniu wywłaszczenia oraz zabezpieczać własność chronioną konstytucyjnie. Wymieniony przepis zawiera normę o bezwzględnie obowiązującym charakterze, nakładając kategoryczny zakaz przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż opisany w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli nie zostaną spełnione przesłanki określone przepisami prawa, a dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na cel inny uzależniono de facto od wyrażenia stosownej zgody przez poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercę, przejawiającej się niezłożeniem wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Podkreślono również, że wedle obowiązującej w sądownictwie administracyjnym utrwalonej linii orzeczniczej cel wywłaszczenia winno się interpretować w ścisły sposób, albowiem to właśnie ten cel przesądza o tym, czy nieruchomość stała się zbędna w świetle przepisów u.g.n. Dopiero po ustaleniu celu wywłaszczenia organ prowadzący postępowanie może rozpocząć badanie tego czy inwestycja została zrealizowana w zgodzie z celem na jaki nieruchomość wywłaszczono, a tym samym możliwe staje się dokonanie prawidłowej oceny w zakresie zasadności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W realiach przedmiotowej sprawy analiza dokumentacji powstałej po wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu jest de facto zbędna, a znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma praktycznie wyłącznie analiza dokumentów poprzedzających jej wydanie. Z uwagi na zasadę, że dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia, podnieść należy zatem koniecznie, iż ustalenie organów administracji w oparciu o dokumenty z późniejszego okresu niż wydanie decyzji wywłaszczeniowej, które podzielił Sąd I instancji, że na obszarze objętym wywłaszczoną decyzją miały być realizowane ogrody działkowe jest w ocenie skarżącego kasacyjnie całkowicie dowolne i niedopuszczalne. Ponadto, przywoływane przez Sąd I instancji wyroki sądów administracyjnych dotyczące rozumienia pojęcia celu wywłaszczenia nie powinny mieć w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowania, albowiem na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób określić konkretnego celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona w chwili wydania decyzji wywłaszczającej, jak też tego czy stanowił on cel budownictwa mieszkaniowego czy przemysłowego, czy wszelkiego innego dającego się pogodzić z realizacją inwestycji w postaci budowy tkanki miejskiej, a podstawą do dokonania takiego ustalenia nie może być jej faktyczne przeznaczenie na pracownicze ogrody działkowe ponad 20 lat po tym czasie (przez 20 lat od chwili wywłaszczenia nieruchomość była w dalszym ciągu wykorzystywana przez wywłaszczonych na cele rolnicze). W przedmiotowym stanie faktycznym doszło do nadużycia instytucji wywłaszczenia, a wywłaszczenie było w tym przypadku przedwczesne i zbyt szerokie – pozwalające na zbudowanie w dowolnym czasie po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej wszelkich obiektów związanych z budową tkanki miejskiej (w przypadku uznania, że cel w postaci budowy miasta Nowej Huty opowiadał prawu) i obiektów przemysłowych wedle dowolnego uznania nowego właściciela nieruchomości, co godzi w chronioną konstytucyjnie zasadę ochrony własności i nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Nadto, organy administracji w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, były zobowiązane ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości, co uczyniły w sposób całkowicie dowolny. Wbrew bowiem twierdzeniom Sądu I instancji, organ musiał ustalić czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu. Organy administracji nie ustaliły tym samym w sposób prawidłowy precyzyjnego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, do czego były zobowiązane. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, że organy obu instancji dokonały ustalenia konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości opierając się na błędnej analizie niepełnego materiału dowodowego, co nie pozwala na przeprowadzenie prawidłowej analizy zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazane braki materiału dowodowego oraz zaniechanie zebrania pełnej dokumentacji świadczą o tym, że organy administracji publicznej, naruszając podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, nie wyjaśniły wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a rozstrzygnięcie zostało wydane bez wyczerpującego zgromadzenia oraz przeanalizowania pełnego i niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym, nie sposób uznać, że decyzje odmawiające zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają prawu, gdyż wymagane przez u.g.n. ustalenia powinny być jednoznaczne i nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości. Organy całkowicie wbrew obowiązkowi polegającemu na podejmowaniu wszystkich dostępnych kroków koniecznych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy tego nie uczyniły oraz nie dokonały rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. nie przeprowadziły prawidłowej oceny materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również prawa materialnego – art. 136 ust. 1 i art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. wniósł o jej oddalenie. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: "uCOVID-19"), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę. W związku z brakiem nadesłania oświadczeń o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym przez wszystkie strony postępowania zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r. sprawę skierowano na rozprawę. Zarządzeniem z 19 października 2020 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 odwołał posiedzenie jawne w przedmiotowej sprawie i skierował na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto strony pouczono, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zarzuty naruszenia przepisów postepowania oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt II. 2a skargi kasacyjnej dotyczy wadliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągnięcia z niego wadliwych wniosków. Zarzut ten nie został jednak w żaden sposób uzasadniony. Nie określono, który z dowodów został błędnie oceniony i na czym ten błąd polega, nie można wobec tego w sposób rzeczowy do tego zarzutu się odnieść i go zweryfikować. Zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt II. 2b skargi kasacyjnej dotyczy braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz zebrania materiału dowodowego dotyczącego przesłanek zwrotu nieruchomości, kwestionuje zatem kompletność materiału zebranego w sprawie. Również jednak w tym przypadku brak jest w uzasadnieniu jakiejkolwiek konkretyzacji zarzutu. Mając na względzie odwołanie do twierdzeń zawartych na stronie 5-7 skargi kasacyjnej, uznać należy, że zaniechanie dotyczy ustalenia celu wywłaszczenia. Nie określono jednak w skardze kasacyjnej jakie konkretnie dowody i na jaką okoliczność powinny być w sprawie przeprowadzone i jakie jest ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie określono też, jakie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego nie zostały usunięte. Postawienie zarzutu kasacyjnego wymaga konkretności, nie może sprowadzać się do zanegowania wypełnienia przez organy obowiązków z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 czy 80 k.p.a. Tak sformułowany zarzut jest gołosłowny i nie poddaje się rozpatrzeniu. Zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt II. 2c skargi kasacyjnej dotyczy dowolnego i opartego na niepełnym materiale dowodowym przyjęcia, że konkretnym celem realizowanym na wywłaszczonej nieruchomości były ogródki działkowe, w ramach inwestycji ogólnie określonej jako budowa miasta N. i kombinatu N. Zarzut ten nie koreluje jednak ze stanowiskiem Sądu I instancji, który zasadniczo za zbędne uznał konkretyzowanie ogólnie określonego celu wywłaszczenia w oparciu o materiały pochodzące z okresu po wywłaszczeniu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przypadku wywłaszczenia dokonanego na podstawie aktu, który nie wymagał na etapie wywłaszczania określenia jego celu, o braku celu można mówić jedynie wówczas, gdyby na przejętym terenie nie zorganizowano żadnego przedsięwzięcia związanego z funkcjonowaniem miasta. Sąd I instancji wprost stwierdził, że skoro celem wywłaszczenia miała być budowa miasta N., to organy nie musiały ustalać, czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu, skoro ówczesne uregulowania tego nie przewidywały. Dla wykazania zrealizowania celu wywłaszczenia wystarczające jest zatem zagospodarowanie terenu jako fragmentu miejskiej infrastruktury. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że działka została przejęta na cel budowy miasta N. Nie budzi też wątpliwości stan jej zagospodarowania od lat 70-tych XX wieku. O przynależności pracowniczych ogródków działkowych do infrastruktury osiedli rozstrzygają przepisy ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117), zgodnie z którymi stanowiły one urządzenia użyteczności publicznej i były tworzone w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów, a plany miejscowe miały przewidywać tereny na ten cel. Z powyższych względów nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 151 i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. z pkt II.1. skargi kasacyjnej, jako pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie określono, w jakim zakresie Sąd I instancji niezgodnie z materiałem zebranym w sprawie przedstawił w uzasadnieniu stan faktyczny, jaki materiał znajdujący się w aktach sprawy pominął lub jakie okoliczności przedstawił w sposób sprzeczny z tym materiałem. Należy wskazać, że sąd administracyjny na etapie kontroli decyzji nie czyni własnych ustaleń faktycznych. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty dotyczące prawa materialnego. Jakkolwiek stawiając zarzuty dotyczący prawa materialnego wskazano na obie formy naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to kwestie związane z wykładnią art. 136 ust. 1, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w argumentacji skargi kasacyjnej. Zarzut błędnej wykładni musi odnosić się do czynności interpretacyjnych Sądu I instancji, wskazywać konkretne naruszone dyrektywy interpretacyjne i podawać argumenty przemawiające za przyjęciem innego rozumienia przepisu. Żadnej takiej argumentacji w skardze kasacyjnej nie ma, wobec czego zarzuty błędnej wykładni wymienionych przepisów nie poddają się rozpoznaniu. Treść postawionych zarzutów dotyczących prawa materialnego pozwala przyjąć, że dotyczą one niewłaściwego zastosowania, czyli braku korelacji między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami wynikającymi z prawa materialnego. Nie mogło w sprawie dojść do niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 1 u.g.n., albowiem w sprawie nie rozstrzygano o dopuszczalności użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji, organ nie dokonał zawiadomienia o takim zamiarze w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. Cel wywłaszczenia został w postępowaniu ustalony, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia został on określony jako "budowa miasta N. i kombinatu N.". Tak określony cel wywłaszczenia nie został podważony. Posadowienie na terenie miasta ogrodów pracowniczych mieści się zatem w celu wywłaszczenia i nie może świadczyć o przeznaczeniu wywłaszczonego gruntu na cel inny, niż określony przy wywłaszczeniu. W odniesieniu do materiałów, jakie mogą stanowić podstawę ustalenia celu wywłaszczenia, stanowisko Sądu I instancji nie odbiega od przedstawionego w wyrokach powołanych w skardze kasacyjnej. Jak wyżej już wskazano, Sąd I instancji za konieczne i wystarczające uznał oparcie się na dokumencie będącym podstawą wywłaszczenia, wyłączając potrzebę konkretyzacji celu w oparciu o materiały późniejsze i indywidualizujące inwestycję. Mając możliwość dokonania ówcześnie wywłaszczenia na bardzo ogólnie wskazywany cel, publicznoprawny właściciel gruntu po wywłaszczeniu miał możliwość elastycznego decydowania o konkretnym zagospodarowaniu poszczególnych terenów, zmian koncepcji jego zagospodarowania. Z punktu widzenia aktualnie stosowanych przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, znaczenie ma jedynie, czy ewentualnie zrealizowane zagospodarowanie mieści się w granicach ogólnie wskazanego celu. Nie są zatem adekwatne względem stanowiska Sądu I instancji tezy, że w sposób niedopuszczalny oparł się w sprawie na materiałach pochodzących z okresu po dokonaniu wywłaszczenia, ustalając jego cel. Cel został przez Sąd I instancji przyjęty zgodnie z określeniem podanym w decyzji wywłaszczeniowej. Kontrfaktyczne są również tezy skargi kasacyjnej, jakoby w sprawie nie dało się ustalić konkretnego celu wywłaszczenia nieruchomości. Jego konkretyzacja wykraczająca poza dane zawarte w decyzji wywłaszczeniowej nie była konieczna, cel podany w tej decyzji stanowi dostatecznie precyzyjny cel wywłaszczenia i w relacji do niego powinna się odbywać kwalifikacja stwierdzonego stanu faktycznego. Ponieważ przedmiotem kontroli w sprawie nie jest decyzja wywłaszczeniowa, brak jest podstaw do weryfikowania, czy cel wywłaszczenia został w niej określony prawidłowo i zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Poza zakresem sprawy lokują się wobec tego zarzuty o nadużyciu instytucji wywłaszczenia i konieczności uszczegółowienia jego celu na etapie postępowania o zwrot nieruchomości. Należy mieć na względzie, że wywłaszczenie nastąpiło pod inwestycję polegającą na realizacji nowego organizmu miejskiego, co jakkolwiek jest pojęciem zbiorowym, obejmującym całą gamę obiektów, to jednocześnie nie jest niemożliwe ocenienie, czy określony powstały obiekt ma znaczenie dla funkcjonowania miasta i jego mieszkańców. W konsekwencji nie doszło w sprawie do niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Kwestia liczenia terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. została prawidłowo w sprawie przedstawiona przez Sąd I instancji, w zgodzie z konsekwencjami wynikającymi z wyroku TK z 13 marca 2014 r., P 38/11. Objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została przed złożeniem wniosku o zwrot i przed 22 września 2004 r. zagospodarowana przez urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Jako urządzenia użyteczności publicznej stanowiły one ówcześnie obligatoryjny element zagospodarowania osiedli o określonym procencie ludności mieszkającej w domach zbiorowych. Za okoliczność notoryjną, a co najmniej w niniejszej sprawie nie podważoną, należy uznać, że teren miasta cechuje się przewagą zabudowy zbiorowej i brak jest podstaw do twierdzenia, że pracownicze ogrody działkowe w konsekwencji nie mogą świadczyć o wykorzystaniu terenu na cel polegający na budowie miasta N. Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym zakresie podziela stanowisko, że w przypadku wywłaszczeń dokonanych na tak ogólnie określony cel, o jego realizacji świadczy zagospodarowanie terenu w jakikolwiek sposób, który nie jest sprzeczny z prawem i może być uznany za element szeroko rozumianej infrastruktury miejskiej Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki określone w tym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Rozpoznanie sprawy, zgodnie z kolejnością wpływu skargi kasacyjnej, jest konieczne, zaś stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 jest okolicznością notoryjną, podobnie jak to, że źródłem zakażenia i zagrożenia są osobiste kontakty w szczególności w zamkniętych pomieszczeniach, natomiast rozpoznanie sprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, ze względów technicznych nie jest możliwe.