I OSK 302/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin del. Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. (M. D.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 122/18 w sprawie ze skargi M. D. (M. D.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 122/18 oddalił skargę M. D. (M.D.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium; organ) postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]stwierdziło niedopuszczalność wniosku M. D. (dalej również: strona; skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia tego Kolegium z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o podjęciu na jego wniosek zawieszonego postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Jako podstawę prawną postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. organ wskazał przepis art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej: k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło m.in., że: 1) postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] zostało podjęte zawieszone postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2) w postanowieniu tym Kolegium pouczyło stronę, że przysługuje jej prawo zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia; 3) skarżący, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia [...] października 2017 r., zwrócił się do Kolegium z wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia z dnia [...] października 2017 r. Motywując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2017 r., stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wskazało na treść art. 141 § 1 k.p.a. oraz art. 101 § 3 k.p.a. i podniosło, że na postanowienie na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. W ocenie Kolegium z tego też powodu organ zobowiązany był do "stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej podjęcia zawieszonego postępowania". Kolegium stwierdziło przy tym, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia opisywanej sprawy pozostaje fakt nieprawidłowego pouczenia co do możliwości i trybu zaskarżenia postanowienia o podjęciu postępowania odwoławczego, a samo błędne pouczenie, w sytuacji, gdy postanowienie jest niezaskarżalne nie tworzy dla strony uprawnienia. W skardze z dnia [...] stycznia 2018 r. na postanowienie Kolegium w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła nieważność postanowienia ze względu na uczestniczenie w jego wydaniu osoby nieuprawnionej oraz naruszenie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., art. 112 i art. 110 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o sprostowanie zawiadomienia o rozprawie, a to ze względu na błędnie podany numer zaskarżonego aktu, a także o ponowne jego doręczenie. Z kolei w piśmie z dnia [...] września 2018 r. skarżący wniósł o odroczenie rozprawy, akcentując, że jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie został rozpatrzony. Skarżący nie stawił się na rozprawie. Jego wniosek o odroczenie rozprawy został oddalony, a po jej zamknięciu został w tym samym dniu ogłoszony wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, przy czym w przypadku postanowień wydanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegia odwoławcze stronie przysługuje nie zażalenie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a.). Sąd wojewódzki przyjmując, że zażalenie (a zatem również i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) służy wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie i tylko wtedy, gdy Kodeks tak stanowi, jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie, co oznacza, że zażalenie takie nie przysługuje na postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, strona może natomiast zaskarżyć takie orzeczenie wyłącznie w odwołaniu od decyzji wydanej w tym postępowaniu (art. 142 k.p.a.). W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że nie jest możliwie zainicjowanie – w drodze samoistnego środka zaskarżenia, tj. zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) – kontroli instancyjnej, której przedmiotem byłoby postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wobec tego Sąd uznał za zasadne zastosowanie przez organ przepisu art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. ze względu na niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez skarżącego od postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2017 r. o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zarazem Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie miał zastosowania art. 112 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., gdyż regulacja ta nie przyznaje uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia w przypadku otrzymania błędnego pouczenia o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia, podczas gdy z obowiązujących przepisów prawo takie nie wynika, stąd też błędne pouczenie o przysługującym środku odwoławczym nie tworzy uprawnienia do wniesienia tego środka. Sąd wojewódzki stwierdził ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wyłączenia członka Kolegium na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Na koniec zaś Sąd podniósł, że zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień [...] września 2018 r., które bezsprzecznie zostało doręczone skarżącemu, odpowiada art. 93 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., a skarżący został prawidłowo pouczony o skutkach niestawiennictwa na rozprawie. W takich warunkach Sąd wojewódzki na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W skardze kasacyjnej kwestionującej wyrok WSA w Gliwicach w całości, M. D., działając poprzez pełnomocnika procesowego ustanowionego z urzędu, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z: - art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wynik sprawy, albowiem nie jest możliwe, w drodze złożenia wniosku o rozpatrzenie sprawy, zainicjowanie kontroli instancyjnej, której przedmiotem byłoby postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowanie, podczas gdy do postanowień wydanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze, w tym także do postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania stosuje się art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a zatem możliwe jest na podstawie tych przepisów złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości, - art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek uznania, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia Kolegium [...] z dnia [...] października 2017 r. o podjęciu zawieszonego postępowania był niedopuszczalny w świetle przepisów prawa administracyjnego, a zatem zachodziła podstawa do nieuwzględnienia skargi w całości i jej oddalenia, podczas gdy wniosek ten był na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. dopuszczalny, a zatem nie zachodziła podstawa do stwierdzenia jego niedopuszczalności, - art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo stwierdzenia, że skarżący został błędnie pouczony przez Kolegium o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to pouczenia skarżący następnie się zastosował w ustawowym terminie, co w świetle art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. nie mogło szkodzić skarżącemu; 2) art. 109 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odroczenia rozprawy przed WSA w Gliwicach w dniu [...] września 2018 r., pomimo nieprawidłowego zawiadomienia skarżącego, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącemu obrony swego interesu, a wręcz powadziło do nieważności postępowania. Przy tak sformułowanych zarzutach, następnie rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika strony zwrotu kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Kolegium w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. [wersja na dzień orzekania: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie one okazały się całkowicie chybione merytorycznie. Rozważania w tym względzie należy rozpocząć od rozpatrzenia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 109 p.p.s.a., gdyż w razie jego potwierdzania co do stwierdzenia nieprawidłowości zawiadomienia strony o rozprawie, zachodziłaby podstawa nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Należy podkreślić, że skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa (art. 107 p.p.s.a.) i zależy od woli oraz możliwości uczestników postępowania, to podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 p.p.s.a. Odroczenie rozprawy w świetle tego przepisu jest zaś sytuacją wyjątkową i jeżeli odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, to nie można mówić o naruszeniu art. 109 p.p.s.a., mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału strony lub jej pełnomocnika (por. wyroki NSA z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2930/13 i 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 840/15 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zarzut uczyniony przez pełnomocnika w zakresie nieprawidłowości w zawiadomieniu strony o rozprawie i zachodzeniu podstawy do jej odroczenia nie znajdował potwierdzenia w okolicznościach sprawy, wręcz abstrahował od faktów wskazujących na to, że skarżący miał zapewnioną możliwość wzięcia udziału w rozprawie. Podnoszona okoliczność wskazania w tym zawiadomieniu błędnego numeru zaskarżonego aktu nie mogła w żaden sposób być uznana za takie nieprawidłowe oznaczenie przedmiotu sprawy w rozumieniu art. 93 pkt 3 p.p.s.a., które mogłoby spowodować pozbawienie strony możności obrony swych praw czy też mieć inny wpływ na wynik sprawy. Skarżący został należycie zawiadomiony o rozprawie w sprawie wszczętej na skutek jego skargi. Stawił się też w dniu rozprawy w siedzibie Sądu I instancji, jednakże z własnej woli nie wziął udziału w posiedzeniu jawnym wyznaczonym w jego sprawie, a w to miejsce złożył wniosek o odroczenie rozprawy z uwagi na nieprawidłowości w zawiadomieniu go o terminie tej rozprawy. Podstaw zaś do odroczenia rozprawy obiektywnie nie było, wobec czego o nieważności postępowania sądowego nie może być mowy. Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów procesowych skargi, należy podkreślić, że Sąd I instancji całkowicie trafnie uznał, że z przepisu art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie i nie ma potrzeby powielać w tym zakresie trafnych poglądów Sądu wojewódzkiego (por. np. wyroki NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16, 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 946/17, 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 987/17 oraz wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2183/13 i przywołane w nim orzecznictwo – wyroki dostępne jw.). Konsekwentnie zatem, wniesione zażalenie na tego rodzaju niezaskarżalne postanowienie jest niedopuszczalne, co powoduje obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Odnosząc się do kwestii skutków wadliwego pouczenia skarżącego przez Kolegium o możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2017 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, trzeba podkreślić, że wadliwe pouczenie nie może wykreować dla strony środka zaskarżenia, jeżeli ustawa go nie przewiduje. Uprawnienia procesowe stron postępowania wynikają bowiem z przepisów prawa i nie mogą być modyfikowane przez wadliwe pouczenia organów. Nie budzi wątpliwości, że błędne pouczenie przez organ o możliwości wniesienia określonego środka odwoławczego nie tworzy dla stron postępowania uprawnienia, które faktycznie na danym etapie postępowania nie przysługuje. Praktyczne konsekwencje art. 112 k.p.a. na płaszczyźnie postępowania administracyjnego są bowiem takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania lub zażalenia, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie terminu, które wiąże się z rygorami określonymi w art. 58 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 340/16, dostępny jw.). Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy organ I instancji pouczył skarżącego o możliwości wniesienia środka zaskarżenia i strona zastosowała się do tego pouczenia zgodnie z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Powyższe stanowisko w pełni odnosi się do środka odwoławczego, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Z odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącego o dopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze wynika, że w przypadku wydania w pierwszej instancji przez ministra lub kolegium postanowienia, określonego w Kodeksie jako postanowienie, na które przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), zainteresowany może wnieść o ponowne załatwienie sprawy przez taki organ (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w komentarzach: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Wyd. el. 28, Beck 2019). Konsekwentnie zatem w tych sytuacjach, w których wyłączone jest na mocy przepisów kodeksowych lub przepisów szczególnych wniesienie zażalenia na postanowienie (rozstrzygnięcie procesowe wydane w postępowaniu administracyjnym), niedopuszczalne jest również wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niczego tu nie zmienia treść art. 142 k.p.a., bowiem przepis ten nie może zmodyfikować brzmienia art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. i wypływać na wykładnię tych przepisów, które miały zastosowanie w sprawie. Warto również wspomnieć, że nawet gdyby Kolegium rozpoznało wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie podjęcia zawieszonego postępowania i oceniło zasadność wcześniejszego postanowienia własnego wydanego w tym przedmiocie, to wydane przez Kolegium postanowienie byłoby postanowieniem, na które nie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Konsekwencją wyłączenia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania i odmowie zwieszenia postępowania jest niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarga do sądu przysługuje na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo na postanowienie kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie zawieszenia postępowania nie należą do żadnego z tych rodzajów postanowień, wobec czego sąd administracyjny w takiej sytuacji odrzuciłby skargę jako niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skoro nie jest możliwe skuteczne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, to wniesienie takiego środka zaskarżenia jest niedopuszczalne i stanowi podstawę do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. ostatecznego postanowienia w tym przedmiocie. W konsekwencji też wszelkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej powiązanych z przepisem wynikowym art. 151 p.p.s.a. okazały się niezasadne. W świetle przedstawionych argumentów należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej, w szczególności w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Na koniec Sąd kasacyjny wyjaśnia jeszcze, że nie rozpoznał wniosku pełnomocnika strony o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (na etapie postępowania kasacyjnego), ponieważ stosownie do art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy powinien rozstrzygnąć w odrębnym postanowieniu właściwy wojewódzki sąd administracyjny.