II FSK 2645/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Lubiński Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia del. WSA Paweł Dąbek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 96/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 29 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej: Dyrektor), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia 31 października 2017r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku T. J., na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 17 września 2013r. wystawionego przez wierzyciela - Prezydenta Miasta S. (dalej: Prezydent). Wniesiona przez Prezydenta skarga na powyższe postanowienie, została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2018r., sygn. akt I SA/Gd 96/18 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że do przewidzianego w art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2222 – dalej: u.d.p.) terminu przedawnienia opłat wynikających z art. 13f tej ustawy, nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017r, poz. 201 - dalej: O.p.) o zawieszeniu i przerwaniu biegu przedawnienia, poprzez odesłanie przewidziane w art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2077 – dalej: u.f.p.) w zw. z art. 60 pkt 7 tej ustawy. We wniesionej skardze kasacyjnej Prezydent zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie: 1/ art. 40d ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że stanowi on samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty z art. 13f tej ustawy; 2/ art. 67 u.f.p. oraz art. 70 § 4 O.p. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w efekcie uznanie, że roszczenie Prezydenta uległo przedawnieniu. W oparciu o tak postawione zarzuty, Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie postanowień Dyrektora i poprzedzającego go postanowienia, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz Prezydenta zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, koniecznym jest przypomnienie pewnych zasadniczych kwestii. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym skarżący kasacyjne upatruje naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Nie można przy tym pomijać i tego, że skarga kasacyjna odnosi się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i tym samym powinna zawierać zarzuty wobec tego wyroku, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Dla skuteczności skargi kasacyjnej, konieczne jest zatem wykazanie błędów w rozumowaniu wojewódzkiego sądu administracyjnego przy podejmowaniu przez niego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować, uszczegóławiać, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08; z dnia 10 czerwca 2009r., sygn. akt II FSK 241/08; z dnia 3 listopada 2010r. sygn. akt I FSK 1663/09; z dnia 26 października 2010r., sygn. akt II OSK 1667/09 oraz z dnia 12 grudnia 2018r., sygn. akt II FSK 3131/18 – CBOSA). W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 - CBOSA, w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2016 r., I FSK 2080/14 - CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017r. (sygn. akt II OSK 2702/16 - CBOSA), zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i (co istotne w realiach niniejszej sprawy) szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe uwagi były konieczne z uwagi na sposób sformułowania uzasadnienia skargi kasacyjnej, które uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do stawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wprawdzie Prezydent wskazuje, jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co sugeruje, że powołane przepisy traktuje on jako przepisy postępowania. Niemniej jednak przepisy dotyczące przedawnienia zaliczają się do przepisów prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017r., sygn. akt I GSK 2329/15 – CBOSA). Błędne rozpoznanie charakteru zarzucanych przepisów, nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sporządzone zostało na niecałych ośmiu stronach, z których ponad sześć zawiera streszczenie dotychczasowego przebiegu postępowania. Argumentacja prawna, mająca uzasadnić podniesione zarzuty, zawarta została w kilku lakonicznych stwierdzeniach. Ich istotę można sprowadzić do tego, że skoro w art. 40d ust. 3 u.d.p. określono jedynie materialnoprawny termin przedawnia, nie odnosząc się w ogóle do jego ewentualnego przerwania, czy zawieszenia, to przepis ten nie może stanowić lex specialis wobec art. 67 u.f.p. Nie zostało już jednak wyjaśnione, dlaczego zdaniem Prezydenta, w każdym przypadku wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji przedawnienia w określonej regulacji prawnej, koniecznym jest, aby zawierała ona przepisy dotyczące nie tylko okresu, po upływie którego dochodzi do przedawnienia obowiązku świadczenia przez zobowiązanego, lecz również powinna zawierać uregulowania dotyczące przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Do tej kwestii szczegółowo odniósł się Sąd pierwszej instancji, opierając swoje rozważania na wykładni gramatycznej, historycznej i celowościowej analizowanych przepisów oraz na poglądach doktryny, dotyczących spornego w niniejszej sprawie zagadnienia. Doprowadziło to WSA w Gdańsku do konkluzji, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu wskazanego w tym przepisie, przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty z art. 13f tej ustawy. Prezydent w skardze kasacyjnej, nie przedstawił natomiast żadnej kontrargumentacji, gdyż za taką nie mogą być uznane lakoniczne stwierdzenia, które sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji nie miał racji. Nie zostało już jednak merytorycznie wyjaśnione, dlaczego wywód prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznać należy za błędny. Merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, prowadziłoby zatem do zbudowania argumentacji prawnej zamiast Prezydenta. Jest to jednak niedopuszczalne, z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, dotyczących istoty i wymogów, jakie musi spełniać skarga kasacyjna. W konsekwencji braki uzasadnienia skargi kasacyjnej, które skoncentrowało się na zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, nie odnosząc się w ogóle do argumentacji Sądu pierwszej instancji, poza ogólnikowym wskazaniem, że jest ona nieprawidłowa, uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę przyjmując art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.