II SAB/Wa 18/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Iwona Dąbrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 902/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.Z. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że A.Z. wniósł skargę na bezczynność, zarzucając organowi nieudostępnienie informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 10 września 2014 r., a w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Skarżący podał, iż wniosek z 10 września 2014 r. przesłał w tym dniu o godz. 17.19.29 za pomocą dokumentu elektronicznego wysłanego z platformy ePUAP do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Jego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii aktów notarialnych, którymi powierzono zarządzanie nieruchomością wspólną osobie fizycznej lub prawnej na podstawie ustawy o własności lokali w odniesieniu do nieruchomości, w których [...] reprezentowane przez Dyrektora ww. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami posiada jakikolwiek udział w części wspólnej nieruchomości. Skarżący wskazał, że żądana informacja jest informacją publiczną i znajduje się w posiadaniu organu. Tymczasem do chwili obecnej, pomimo upływu ustawowego terminu, podmiot zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji, a zatem pozostaje w bezczynności. Organ w piśmie z dnia 13 października 2014 r. poinformował skarżącego, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nigdy do niego nie wpłynął. Skarżący przy piśmie z 19 listopada 2014 r. przesłał wydruk elektronicznego wniosku z 10 września 2014 r. wraz z wydrukiem jego urzędowego poświadczenia przedłożenia nr [...]. Organ w piśmie z 17 grudnia 2014 r. ponownie poinformował Sąd I instancji, że wniosek skarżącego złożony za pomocą ePUAP nie dotarł do Zakładu. Dopiero 4 grudnia 2014 r., po otrzymaniu pisma z Sądu I instancji z załączonym wnioskiem, mógł się z nim zapoznać, po czym 15 grudnia 2014 r. udzielił odpowiedzi. Wskazał, że nie udało się odzyskać treści wniosku w formie elektronicznej. Z notatki służbowej p.o. Kierownika Zakładu Informatyki ZGN wynika, iż Zakład miał założone dwa konta w systemie ePUAP. Błąd powstał kilka lat temu w trakcie przenoszenia platformy na nową infrastrukturę, do drugiego błędnie utworzonego konta organ nie miał dostępu. Konto to zostało usunięte i obecnie ZGN [...] posługuje się tylko jednym kontem w systemie ePUAP. W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2015 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na otrzymanie w dniu 5 stycznia 2015 r. odpowiedzi organu, iż nie posiada żadnych kopii aktów notarialnych, których dotyczył wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 902/14, uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Aby możliwa była ocena, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, konieczne jest skuteczne doręczenie mu żądania udostępnienia informacji publicznej. Wniosek skarżącego z 10 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożony za pośrednictwem systemu ePUAP, w ogóle do organu nie dotarł. Organ o wniosku dowiedział się dopiero z pisma Sądu. Wobec powyższego nie sposób czynić organowi zarzutu bezczynności zarówno w dacie wniesienia skargi, jak również na dzień orzekania w niniejszej sprawie. Nie jest uprawniony wniosek skarżącego o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego wywiedziony z faktu, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, jednakże ustała ona w toku postępowania, wobec poinformowania skarżącego pismem z 16 grudnia 2014 r., doręczonym 5 stycznia 2015 r., że organ żądanymi kopiami aktów notarialnych nie dysponuje. A.Z. wniósł od wskazanego orzeczenia skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2137/15, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt I uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; w pkt II zasądził od Miasta [...] na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że zarzuty podniesione w treści skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwione. Zdaniem NSA rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że obowiązujące przepisy dopuszczają złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w każdej formie dlatego, iż nie jest wymagana identyfikacja autora. Nie obowiązują zatem wymogi zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku kierowania wniosku do organu administracji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego na gruncie dostępu do informacji publicznej mają ograniczone zastosowanie. W szczególności wyłączone są regulacje dotyczące wymogów składanych podań, w tym zasady zawarte w art. 63 § 3a i § 4 precyzujące formę i skutki wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Podobnie rzecz się ma z zagadnieniem daty wszczęcia postępowania, w tym drogą elektroniczną (art. 61 § 3a wiąże ten stan z dniem wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej). Wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej może skorzystać z każdej formy komunikacji. Jeżeli jednak wybierze konkretny sposób, to z konsekwencjami wynikającymi z odpowiednich regulacji prawnych. Należy odróżnić czynność wysłania wniosku od jego doręczenia adresatowi, istotne jest to, czy adresat żądanie otrzymał. NSA podkreślił, że niekwestionowana w niniejszej sprawie jest okoliczność, że skarżący wysłał wniosek z dnia 10 września 2014 r. do organu. Sporne jest to, czy organ przedmiotowy wniosek otrzymał. Art. 61 ustawy – Kodeks cywilny stanowi w § 1, że oświadczenie woli złożone jest innej osobie, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią, zaś w § 2 że oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią. Przepis ten przewiduje realną, a nie tylko potencjalną możliwość zapoznania się z treścią oświadczenia przez adresata. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I CSK 547/14, stwierdził, że ustawodawca przyjął kwalifikowaną teorię doręczenia, odnoszącą się do konieczności ustalenia możliwości zapoznania się przez adresata z treścią oświadczenia. Zakłada ona, że w normalnym toku rzeczy doręczenie pisma nastąpi i to niezwłocznie, z akcentem na możliwość dotarcia adresata do przesyłki, wyłączając działanie zawinione przezeń. Przedstawienie dowodu nadania przesyłki poleconej stwarza domniemanie doręczenia jej adresatowi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przytoczoną regulację i jej interpretację jedynie z odpowiednimi modyfikacjami można przenieść na grunt informacji publicznej, przy czym w przypadku korespondencji elektronicznej muszą one być znaczne. W myśl art. 1 pkt 6 i pkt 8 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, reguluje ona zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów elektronicznych, pomiędzy podmiotami publicznymi a podmiotami niebędącymi podmiotami publicznymi oraz funkcjonowania elektronicznej platformy usług administracji publicznej, zwanej "ePUAP". Zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Dotyczy to także platformy ePUAP (por. ust. 1a tego przepisu). Zdaniem NSA słusznie wywiódł autor skargi kasacyjnej, że wybór sposobu doręczenia organowi żądania poprzez ePUAP oznacza poddanie się odpowiednim rygorom, ale również stwarza pewne domniemania. Jest to forma kwalifikowana, dająca pewność doręczenia, bo jak stanowi § 7 ust. 1 pkt 1 cytowanego (nieobowiązującego już) rozporządzenia z dnia 6 maja 2014 r. rozwiązania techniczne ePUAP zapewniają niezaprzeczalność urzędowego poświadczenia odbioru. Natomiast jak głosi § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971), doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. W takim wypadku § 13 ust. 1 tegoż rozporządzenia przewiduje bowiem automatyczne tworzenie i udostępnianie nadawcy dokumentu przez system elektroniczny poświadczenia przedłożenia, czyli doręczenia. Taki system doręczeń potwierdza zarówno wysłanie, jak i doręczenie dokumentu, zatem gwarantuje dotarcie do adresata, w przeciwieństwie do "zwykłej" poczty elektronicznej, która stwarza tylko domniemanie doręczenia, bo w zasadzie potwierdza tylko wysłanie dokumentu. Przesyłki wysyłane za pośrednictwem ePUAP są przedkładane/doręczane w bezpiecznym środowisku tej platformy. Zdaniem Sądu II instancji skarżący wykazał poświadczeniem przedłożenia (k. 10 akt), że wniosek z 10 września 2014 r. wystosował do organu. Wobec czego Sąd II instancji uznał, że skarżący udowodnił skuteczne doręczenie wniosku. NSA wskazał, iż konieczne jest też ustalenie, kiedy wniosek dotarł do organu, i czy wywołał jego odpowiednią reakcję. W sprawie ustalono, że bezczynność ustała w toku postępowania, zatem Sąd winien umorzyć postępowanie, po czym ocenić istniejącą na dzień wniesienia skargi bezczynność. NSA wskazał również, że podawane przez organ okoliczności nie usprawiedliwiają jego bezczynności, gdyż należą do materii wewnętrznej organizacji działalności podmiotu, mogą jednak wpłynąć na ocenę jej charakteru. Jednak nie obaliły wymowy poświadczenia przedłożenia wniosku z dnia 10 września 2014 r. NSA podkreślił, że zaskarżony wyrok WSA w Warszawie jako oparty o błędne założenie, nie mógł się ostać. W konsekwencji wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego zastosowano nieprawidłowe przepisy procesowe. Istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia i nie mogła zostać rozpoznana przez Sąd II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2137/15, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Po myśli art. 1 pkt 6 i pkt 8 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, reguluje ona zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów elektronicznych, pomiędzy podmiotami publicznymi a podmiotami niebędącymi podmiotami publicznymi oraz funkcjonowania elektronicznej platformy usług administracji publicznej, zwanej "ePUAP". Wedle brzmienia jej art. 16 ust. 1 podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Dotyczy to także platformy ePUAP (por. ust. 1a tego przepisu). Jak słusznie wywiódł autor skargi kasacyjnej wybór sposobu doręczenia organowi żądania poprzez ePUAP oznacza poddanie się odpowiednim rygorom, ale również stwarza pewne domniemania. Przede wszystkim należy podkreślić, że jest to forma kwalifikowana, dająca pewność doręczenia, bo jak stanowi § 7 ust. 1 pkt 1 cytowanego (nieobowiązującego już) rozporządzenia z dnia 6 maja 2014 r. rozwiązania techniczne ePUAP zapewniają niezaprzeczalność urzędowego poświadczenia odbioru. Natomiast jak głosi § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971), doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. W takim wypadku § 13 ust. 1 tegoż rozporządzenia przewiduje bowiem automatyczne tworzenie i udostępnianie nadawcy dokumentu przez system elektroniczny poświadczenia przedłożenia, czyli doręczenia. Oznacza to, że taki system doręczeń potwierdza zarówno wysłanie, jak i doręczenie dokumentu, zatem gwarantuje dotarcie go do adresata, w przeciwieństwie do "zwykłej" poczty elektronicznej, która stwarza tylko domniemanie doręczenia, bo w zasadzie potwierdza tylko wysłanie dokumentu. Przesyłki wysyłane za pośrednictwem ePUAP są przedkładane/doręczane w bezpiecznym środowisku tej platformy (por. G. Szpor, Komentarz ustawy z dnia 17 lutego 2005 r., LEX). Skarżący wykazał poświadczeniem przedłożenia (k. 10 akt), że wniosek z 10 września 2014 r. wystosował do organu. Wobec powyższego należało przyjąć – odmiennie niż uczynił to Sąd I instancji – że udowodnił skuteczne jego doręczenie. Zatem konieczne było ustalenie, kiedy ów wniosek dotarł do organu, i czy wywołał jego odpowiednią reakcję. A skoro ustalono w sprawie, że bezczynność ustała w toku postępowania, należało umorzyć je, po czym ocenić istniejącą na dzień wniesienia skargi bezczynność. Trzeba końcowo wskazać, że podawane przez organ okoliczności nie mogły usprawiedliwiać jego bezczynności, gdyż należą do materii wewnętrznej organizacji działalności podmiotu, natomiast mogą wpłynąć na ocenę jej charakteru. W każdym razie nie obaliły wymowy poświadczenia przedłożenia wniosku z dnia 10 września 2014 r." Stanowiskiem tym związany jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do treści art. 153 oraz art. 190 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, kiedy wniosek z dnia 10 września 2014 r. dotarł do organu, tj. do Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Rozpatrując tą kwestię, należy zwrócić uwagę, iż w notatce służbowej z dnia 1 grudnia 2014 r. p.o. Kierownika Zespołu Informatyki – J.A. stwierdził, że organ miał założone dwa konta w systemie ePUAP. Błąd ten powstał prawdopodobnie kilka lat wcześniej i organ nie miał dostępu do drugiego, błędnie utworzonego konta. Wobec powyższego stwierdzenia Sąd przyjął, że wniosek skarżącego z dnia 10 września 2014 r., przekazany za pomocą platformy ePUAP został doręczony organowi w tym samym dniu, stosownie do § 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 września 2011 r. W takiej sytuacji udzielenie odpowiedzi na ów wniosek pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. nastąpiło z uchybieniem terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero bowiem w tym piśmie organ poinformował skarżącego o podstawie prawnej sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, zasadach wyboru zarządu wspólnoty mieszkaniowej i podstawach podjęcia decyzji co do podmiotu administrującego nieruchomością. Organ wyjaśnił też, że nie posiada żadnych kopii żądanych aktów notarialnych. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd uznał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem zwłoka w terminowym załatwieniu sprawy spowodowana została błędem sytemu teleinformatycznego, który to błąd – po jego wykryciu – został przez organ wyeliminowany. Działanie organu nie wskazuje zatem na celowe ignorowanie lub też lekceważenie swych obowiązków przez organ. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawych (Dz. U. poz.1804), które to rozporządzenie, stosownie do § 21, ma zastosowanie w sprawie. Przepis § 21 cyt. rozporządzenia stanowi bowiem iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jego wejścia w życie, tj. przed 1 stycznia 2016 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Pastwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.), do czasu zakończenia postępowania w danej instancji.