III OSK 330/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 237/18 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na rzecz A.K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 237/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] - obie w części odmawiającej przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 8 listopada 2014 r. do dnia 24 października 2017 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania A.K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067, dalej jako "ustawa o Policji") w związku z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania A.K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 25 października 2017 r. oraz odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 8 listopada 2014 r. do dnia 24 października 2017 r. Organ wyjaśnił, że A.K. jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej od dnia 8 listopada 2014 r. Na podstawie oświadczeń mieszkaniowych, składanych w latach 2012 - 2017, w których wskazywał, iż wraz z rodziną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w L., przyznawano mu i wypłacano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu 25 października 2017 r. policjant złożył natomiast wniosek o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 8 listopada 2014 r., a więc od chwili, kiedy stał się funkcjonariuszem Policji w służbie stałej, a jednocześnie spełniał warunki do przyznania takiego równoważnika. Rozpatrując wniosek organ I instancji ustalił, że policjant wraz z rodziną posiada uprawnienie do 4 norm zaludnienia (zatem do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 28 m do 40 m), natomiast faktycznie zajmuje lokal mieszkalny mniejszy, niezgodny z normami zaludnienia, a zatem przysługuje mu prawo do spornego równoważnika. W związku z tym organ I instancji przyznał policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 25 października 2017 r., a więc od daty złożenia wniosku i jednocześnie odmówił przyznania takiego równoważnika za okres wsteczny, tj. od 8 listopada 2014 r. do 24 października 2017 r. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy prawa, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana po złożeniu stosownego oświadczenia mieszkaniowego oraz po spełnieniu przesłanek określonych w art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter konstytutywny tzn. wywołuje skutki prawne na przyszłość i na jej podstawie powstaje prawo do równoważnika pieniężnego, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Funkcjonariusz ma przy tym prawo do złożenia oświadczenia w każdym czasie i na jego podstawie właściwy organ ustali prawo do świadczenia i wyda decyzję, która ze względu na konstytutywny charakter będzie dotyczyła sytuacji na przyszłość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A.K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji w części dotyczącej odmowy przyznania mu równoważnika za okres wsteczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz.1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ, odmawiając przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu za okres poprzedzający złożenie wniosku, błędnie uznał, że decyzja wydawana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny przyznawany jest na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Art. 92 ust. 2 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednakże może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Stosownie do treści § 3 rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta, nadto w § 2 ust. 4 wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ, rozpoznając taki wniosek, bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i należy interpretować go w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału jako integralną jego część. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżącemu przysługują uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sporna jest natomiast kwestia od jakiej daty należy się ten równoważnik pieniężny. Zdaniem organu, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika, natomiast skarżący prezentuje pogląd, że prawo do równoważnika pieniężnego należy mu się od dnia 8 listopada 2014 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uprawnienie funkcjonariusza do świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Przedstawiony pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07, z dnia 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09. Wprawdzie orzeczenia te dotyczą art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), to jednak należy wskazać, że wspomniany przepis jest identyczny w swojej treści z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Został on także w pełni zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/09, w którym dodatkowo podkreślono, że zakres delegacji określony w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy o Policji. Decyzja taka, jak wskazał NSA w przywołanym powyżej wyroku, będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym, czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia, o którym mowa w art. 107 § 1 ustawy o Policji. Tak więc zdaniem WSA w Lublinie, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. W dniu 17 maja 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzenia, poprzez uznanie, że decyzja przyznająca funkcjonariuszowi Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na mocy powołanego art. 92 ust. 1 ma charakter deklaratoryjny, co doprowadziło Sąd do uznania, że funkcjonariusz nabywa uprawnienie do otrzymania świadczenia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji z mocy prawa, również za okres sprzed daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, podczas gdy zarówno treść przepisu oraz jego cel, jak i charakter instytucji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przemawia za przyjęciem, że prawo do tego świadczenia powstaje dopiero od dnia złożenia przez zainteresowanego wniosku w tym zakresie. W orzecznictwie, jak i doktrynie wielokrotnie podkreślano, że "prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowej, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji nie powstaje z mocy prawa. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak stosownego wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Nie mają prawnego znaczenia motywy, okoliczności, z powodu których policjant nie składa wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, mimo że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Natomiast wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika, która ma charakter konstytutywny oznacza, że prawo to nie mogło powstać za okres wsteczny. Przywołane unormowania pozwalają stwierdzić, że świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki dopiero od dnia złożenia stosownego oświadczenia i wypłacane jest w okresach miesięcznych. Zatem najwcześniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, można taki równoważnik przyznać, co następuje w formie decyzji, co wynika z treści art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych - podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny był związany stanem faktycznym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Wypada zatem w tym miejscu przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 25 października 2017 r. oraz odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 8 listopada 2014 r. do dnia 24 października 2017 r. Rozpoznające sprawę organy obu instancji przyjęły, że skarżący spełniał przesłanki do otrzymania równoważnika pieniężnego po złożeniu wniosku o jego przyznanie, ale prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowej, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie powstaje z mocy prawa. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej oraz gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Decyzja ta ma charakter konstytutywny (ex nunc), tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika, bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Decyzja o przyznaniu równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że prawo do równoważnika nie mogło powstać za okres wsteczny. Z tych też przyczyn organy uznały, iż prawo do świadczenia przysługuje funkcjonariuszowi od dnia złożenia wniosku. Poglądu tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W ocenie Sądu, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Zdaniem WSA w Lublinie, pogląd o konstytutywnym charakterze decyzji nie ma uzasadnienia prawnego na gruncie przepisów ustawy o Policji, dlatego stanowisko organów co do daty, od której równoważnik powinien być policjantowi wypłacany, było błędne. Z tego rodzaju wykładnią powyższych przepisów nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji [...], który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymał swoje stanowisko, że decyzja w przedmiocie przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wydawana policjantowi, w przeważającej części i w podstawowym swoim zakresie miała charakter konstytutywny, zawierając jedynie pewne elementy o charakterze deklaratoryjnym. Odnosząc się zatem do istoty sporu, zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, wyjaśnić należy, że będący materialnoprawną podstawą kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Kwestia charakteru (konstytutywnego bądź deklaratoryjnego) decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu była wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualna linia orzecznicza - co zostało podniesione w zaskarżonym orzeczeniu - wskazuje zaś jednolicie na deklaratoryjny charakter takiej decyzji, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14; 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2206/16; 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1217/18; 31 stycznia 2019 r., sygn. akt 2046/18; 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18, 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 696/19). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. W powołanych wyżej wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zwracał bowiem uwagę na fakt, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest zatem to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) - zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06). Z zasady tej wyprowadzić można więc wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Należy zauważyć, że omawiany przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Trafnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że uprawnienie funkcjonariusza do świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Podzielić należy bowiem pogląd, że niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Rozporządzenie, na którego § 3 powołuje się skarżący kasacyjnie organ, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Z powyższych wywodów wynika, że decyzja wydawana przez organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Błędny jest zatem pogląd skarżącego kasacyjnie organu, iż datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia. Zgodnie z powołanym art. 107 § 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jego zakres zatem obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu. A zatem funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki, określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, że czynności dokumentujące spełnianie przesłanek ustawowych uprawniających do równoważnika pieniężnego nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie podejmowania czynności faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia był niezasadny, zaś zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.