II OSK 1203/19

Dnia 25 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 412/18 w sprawie ze skargi D. K. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz ze skargi M. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz D. K., M. Z. oraz M. T. kwotę po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 412/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz umorzenia postępowania odwoławczego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią energetyczną zasilającą, na terenie działki nr [...], położonej w D., gmina P.. Organ I instancji uznał, że inwestor spełnił warunki konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołania od ww. decyzji wniosło szereg osób fizycznych, w tym skarżące D. K. (właścicielka działki nr [...]) i M. Z. (właścicielka działki nr [...]), a także M. T. (właścicielka działek nr [...] i [...]). Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołań D. K., M. Z. i innych osób (A. L., M. L., oraz S. K.), utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołań pozostałych odwołujących się, w tym M. T., umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 412/18) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skutecznie wniosły D. K. i M. Z. (innym skarżącym osobom Sąd odrzucił skargi), formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. oraz art. 7 i art. 8 K.p.a.; art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a.; art. 10 § 1 K.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 430/18) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skutecznie wniosła M. T. (skarżącemu W. B. Sąd odrzucił skargę), formułując zarzuty dotyczące naruszenia ww. przepisów, a jak również art. 110 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. i art. 138 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Sz 412/18 i II SA/Sz 430/18 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a także prowadzenie ich pod sygn. akt II SA/Sz 412/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 412/18, stwierdzając nieważność ww. decyzji Wojewody [...], wskazał, że decyzje te zostały wydane w odstępie dziesięciu dni, podjęte zostały w wyniku rozpatrzenia odwołań od jednej i tej samej decyzji Starosty. Zdaniem Sądu, takie działanie organu, które polega na rozpatrzeniu kolejnych odwołań od decyzji organu I instancji, gdy co najmniej jedno odwołanie zostało już rozpatrzone, jest niedopuszczalne. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2146/11, podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 K.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04, oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09 (por. wyrok NSA z 27 października 2018 r., II OSK 334/16). Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji, wskazując, że dopiero rozstrzygnięcie obu ww. kwestii, tj. wypowiedzenie się co do zasadności uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz w zakresie przysługiwania odwołującym się przymiotu strony postępowania, w jednej decyzji, będzie zgodne z przywołanymi przepisami K.p.a. Tym samym, zdaniem Sądu, wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, przedwczesne byłoby odniesienie się do meritum sprawy i podnoszonych w tym zakresie zarzutów skarg. We wskazaniach dla organu co do dalszego postępowania w sprawie, Sąd stwierdził, że Wojewoda podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 K.p.a. przez przyjęcie przed Sąd I instancji, że art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 K.p.a. zakłada możliwość wydania jednej decyzji, w której może być zawarte rozstrzygnięcie zarówno o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania, podczas gdy zgodnie z wykładnią literalną art. 138 § 1 K.p.a. ma zastosowanie użyta przez ustawodawcę alternatywa rozłączna, wskazująca na wykluczenie możliwości zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy i jednocześnie umorzeniu postępowania w jednej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W związku z zarządzeniem z dnia 9 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych horób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 K.p.a. Wskazania wymaga, że okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na wynikłe z zaskarżonego wyroku zagadnienie prawne, można przypisać ww. przepisom K.p.a. charakter "materialnoprawny", tak jak uczyniono w skardze kasacyjnej. Przechodząc do meritum sprawy wyznaczonej zakresem skargi kasacyjnej należy wskazać, że zasadniczo procesowo rozpatrzenie przez organ odwoławczy wszystkich odwołań w jednej decyzji jest stanem pożądanym. Jednocześnie taka ocena nie oznacza, że w każdej sprawie administracyjnej, w której odrębnymi decyzjami organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie odwoławcze, wydanie kolejno po sobie takich rozstrzygnięć będzie świadczyło o rażącej wadliwości działania organu odwoławczego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Określona ocena prawna w tym zakresie jest bowiem uzależniona od wydania takiego rozstrzygnięcia aby umożliwić określonym podmiotom merytoryczne rozpatrzenie wszystkich ich odwołań, co chociażby byłoby problematyczne, w sytuacji gdy tylko decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego została zaskarżona i okazałoby się, że obarczona była wadą prawną. Na ten problem prawny zwrócono uwagę w orzecznictwie, wskazując, że merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji. Tylko merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z 16 listopada 2017 r., II OSK 405/16; z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 276/19). Albowiem merytoryczne rozpatrzenie nie wszystkich odwołań uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie pozostałych odwołań. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności obu decyzji, tj. utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną i o umorzeniu postępowania odwoławczego, ma niewątpliwie charakter porządkujący, ponieważ stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich odwołań. Jednak w kontekście istnienia wady, która miałaby wpływ na wynik sprawy, przyjęcie odmiennego stanowiska wymagałoby wykazania, że w konkretnej sprawie administracyjnej organ odwoławczy w sposób merytoryczny prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze co do podmiotów, którym nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie tego jednak nie wykazała, poprzestając wyłącznie na kwestionowaniu poglądu prawnego, zgodnie z którym jedną decyzją organ odwoławczy powinien rozpatrzyć wszystkie odwołania od decyzji organu I instancji, a więc w części utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, a w drugiej zaś części – umorzyć postępowanie odwoławcze. Odnosząc się zatem do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że błędne jest sformułowane w niej stanowisko, zgodnie z którym w "art. 138 § 1 K.p.a. ma zastosowanie użyta przez ustawodawcę alternatywa rozłączna, wskazująca na wykluczenie możliwości zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy i jednocześnie umorzeniu postępowania w jednej decyzji administracyjnej". Na podstawie treści art. 138 § 1 K.p.a. nie można bowiem wykluczyć, że organ odwoławczy w jednej decyzji wyda kilka rozstrzygnięć. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. in principio jest jasny: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze". Z cytowanego przepisu jasno wynika, skoro ustawodawca posłużył się określnikiem w formie liczby pojedynczej ("...wydaje decyzję w której..."), że wniesienie odwołania od jednej decyzji organu I instancji powinno skutkować – w przypadku uznania przez organ odwoławczy, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia uchybienia terminu lub stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. – wydaniem jednej decyzji, nawet w przypadku, gdy odwołanie pochodzi od więcej niż jednego podmiotu, a w ocenie organu odwoławczego status tych odwołujących się w aspekcie stron postępowania ma zróżnicowany charakter. Innymi słowy, brak jest – w świetle treści art. 138 § 1 K.p.a. in principio – podstaw do kwestionowania stanowiska, że nie jest uprawnione wydanie przez organ odwoławczy jednej decyzji w odniesieniu do zróżnicowanych podmiotowo odwołań od tej samej decyzji organu I instancji. W sytuacji, w której organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że jeden z podmiotów odwołujących się nie posiada legitymacji strony, co skutkować powinno umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zaś odwołanie innego odwołującego się (innych odwołujących się) jest formalnie skuteczne, wydać może jedną decyzję odwoławczą, w której może podmiotowo zamieścić odrębne rozstrzygnięcia w następujących wariantach: na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., względnie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II OSK 2437/16). Z punktu widzenia przepisów procedury, w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, istotne jest procedowanie w taki sposób aby skutecznie doszło do rozstrzygnięcia danej sprawy, a tym samym – sprawnego zakończenia postępowania, z jednoczesną gwarancją, że w trakcie postępowania respektowano wszelkie prawa przysługujące stronom postępowania. Dla powyższej oceny zasadniczo nie ma więc znaczenia to, czy kilka odwołań pochodzi od stron postępowania administracyjnego, czy też wśród podmiotów wnoszących odwołania są takie, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dlatego zasadny jest pogląd prawny, zgodnie z którym wniesienie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej podmiotów nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia. W konsekwencji powyższego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań podmiotów wywołuje daleko idące skutki prawne. Wtedy bowiem decyzja dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Zasadniczo bowiem twierdzenia skargi kasacyjnej oparto na nieuprawnionym poglądzie, że na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. wykluczona jest możliwość zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy i jednocześnie umorzeniu postępowania w jednej decyzji administracyjnej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.