II GSK 1675/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 90/18 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej także: Sąd I instancji), po rozpatrzeniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich ( dalej także: RPO), na uchwałę Rady Miasta S. W. (dalej także: Rada), z dnia [...] kwietnia 2016r., wydanej w przedmiocie przepisów porządkowych, obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym, stwierdził nieważność paragrafu 9 zaskarżonej uchwały. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: Pismem z dnia 14 grudnia 2017 r., RPO wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skargę na uchwałę nr [...], Rady Miasta S. W., z dnia [...] kwietnia 2016r., wydaną w przedmiocie przepisów porządkowych, obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym. Uchwale tej zarzucił, istotne naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2. 3 i 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915, ze zm., dalej: prawo przewozowe), w zakresie § 9 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, który stanowi, że: - osoby zagrażające bezpieczeństwu, porządkowi lub narażające współpasażerów na dyskomfort podróży z powodu braku zachowania elementarnej higieny osobistej (brud i odór), mogą być wezwane przez obsługę pojazdu, pracowników nadzoru ruchu, obsługę metra, kontrolerów biletów lub Straż Miejską do zachowania spokoju lub opuszczenia pojazdu lub stacji metra, - pasażer zobowiązany jest zastosować się do wezwania określonego w ust.1. Mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów, RPO wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem RPO naruszenie to polegało na: - powtórzeniu treści ust. 2 art. 15 prawa przewozowego, w myśl którego, osoby zagrażające bezpieczeństwu lub porządkowi w transporcie, mogą być niedopuszczone do przewozu lub usunięte ze środka transportowego, w zakresie w jakim pozwalają na usunięcie ze środka transportowego osób zagrażających bezpieczeństwu lub porządkowi w transporcie, - modyfikują treść ust. 3 art. 15 prawa przewozowego, zgodnie z którym osoby uciążliwe dla podróżnych lub odmawiające zapłacenia należności za przewóz, mogą być usunięte ze środka transportowego, chyba że naruszałoby to zasady współżycia społecznego, poprzez doprecyzowanie ustawowego pojęcia osoby uciążliwe dla podróżnych określeniem, że chodzi o osoby narażające współpasażerów na dyskomfort podróży z powodu braku zachowania elementarnej higieny osobistej (brud i odór), - pomijają wyrażoną w art. 15 ust. 3 prawa przewozowego klauzulę zasad współżycia społecznego, jako przesłankę wyłączającą możliwość usunięcia ze środka transportu osób uciążliwych dla podróżnych. RPO w uzasadnieniu skargi podniósł, że powyższe unormowanie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i narusza zasady prawidłowej legislacji, zawarte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W myśl bowiem § 118 w zw. z § 143 załącznika, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Unormowania zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiące w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Zaskarżony akt prawa miejscowego narusza ponadto, prawa i wolności człowieka i obywatela chronione konstytucyjnie. Stosownie bowiem do § 17 załącznika do uchwały, osoba naruszająca przepisy porządkowe, w tym zaskarżony § 9 ust. 2, podlega odpowiedzialności, za popełnienie wykroczenia zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm., dalej: k.w.). W myśl tego przepisu, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym, o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Natomiast niezastosowanie się do art. 15 ust 2 i ust 3 prawa przewozowego, nie podlega sankcji karnej, na gruncie tejże ustawy. Zdaniem RPO, powtórzenie treści ustawy w akcie prawa miejscowego, może zatem stanowić podstawę odpowiedzialności obywatela, na gruncie przepisów k.w., co stoi w opozycji do brzmienia przywołanego powyżej art. 54 k.w., który wprowadza wyłącznie odpowiedzialność za naruszenie przepisów porządkowych wydanych z upoważnienia ustawy, a nie przepisów rangi ustawy. To z kolei narusza art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, która jest fundamentem gwarancji wolności człowieka. Skoro § 9 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonego prawa miejscowego został wydany niezgodnie z upoważnieniem ustawowym, to naruszeniem art. 42 ust. 1 Konstytucji jest stosowanie, wobec osoby odmawiającej opuszczenia środka transportu, odpowiedzialności z art. 54 k.w. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że uchwalone przepisy ustawy mówią o usunięciu pasażera, zaś przepis zaskarżonej uchwały przewiduje wezwanie do zachowania spokoju lub opuszczenia pojazdu lub stacji metra, a więc jest to procedura łagodniejsza, która nie stanowi powtórzenia ustawy Wyrokiem z dnia 23 maja 2018r. Sąd I instancji stwierdził nieważność paragrafu 9 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu stwierdził, że w części obejmującej § 9 uchwały, wydana została z istotnym naruszeniem prawa. Podstawa prawna, jakim jest art.15 ust. 5 prawa przewozowego, w kontekście treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez tę Radę norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego. Wskazał, że przepisy porządkowe wydane na podstawie w art. 15 ust. 5 prawa przewozowego nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wskazanych wymogów skutkuje nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Uchwalenie przez Radę § 9 ust. 1 i ust. 2 uchwały, uregulowań w powyższym zakresie, nie znajduje podstawy prawnej w delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W świetle powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty RPO, kierowane pod adresem w § 9 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Wskazał również, że ust. 3 § 9 jest nierozerwalnie związany z zaskarżonymi przepisami, toteż § 9 uchwały został podany kontroli w całości. Podkreślił, iż Rada zawarła w § 9 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały unormowanie, które powtarza i modyfikuje ustawową regulację zawartą w art. 15 ust. 2 i ust. 3 prawa przewozowego. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Niedopuszczalne jest takie działanie organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Podkreślił, że norma wyrażona w § 9 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały, zobowiązuje osoby zagrażające bezpieczeństwu, porządkowi w transporcie w pierwszej kolejności do zachowania spokoju, a w następnie, w razie nie zastosowania się do wezwania, do opuszczenia pojazdu lub stacji metra, przez co powtarza obowiązki podróżnego wynikające z art. 15 ust. 2 prawa przewozowego. Ponadto, w treści § 9 ust. 1 załącznika, poza powtórnym odniesieniem się do pojęcia osób uciążliwych, dokonano modyfikacji przepisu rangi ustawy poprzez zawężenie tego pojęcia do osób narażających współpasażerów na dyskomfort podróży, z powodu braku zachowania elementarnej higieny osobistej. Jednocześnie w odróżnieniu od uregulowania ustawowego pominięto bardzo istotną przesłankę, wyłączającą na gruncie art. 15 ust. 3 prawa przewozowego usunięcie z pojazdu uciążliwego pasażera tj. naruszenie zasady współżycia społecznego. Tym samym, zaskarżona uchwała Rady m.st. W. w zakresie § 9 narusza przepisy prawa materialnego tj. § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: zasady techniki prawodawczej), który stanowi, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw. Wskazał również, iż konsekwencją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego i naruszenia zasady prawidłowej legislacji przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jest możliwość wdrożenia w stosunku do podróżnych sankcji przewidzianych w przepisach k.w., zgodnie z § 17 załącznika. Na gruncie przepisów prawa przewozowego podróżny nie podlega bowiem żadnym przepisom karnym. Wobec powyższego, powtórzenie przez Radę przepisów powszechnie obowiązujących wprowadziło odpowiedzialność z art. 54 k.w., wobec podróżnego, który był od tej odpowiedzialności wolny, co istotnie narusza art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Od powyższego Rada wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając w całości wyrok i zarzucając : I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 i 3 prawa przewozowego, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyklucza stanowienie przez organ gminy przepisów porządkowych upoważniających do wezwania pasażera do zachowania spokoju lub opuszczenia pojazdu lub stacji metra, ze względu na to, że rzekomo powtarza normy ustawowe, oraz że przepis art. 15 ust. 2 narzuca aktom prawa miejscowego obowiązek stosowania przesłanki zasad współżycia społecznego, 2. błędną wykładnię przepisów § 9 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta S. W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym, polegającą na przyjęciu, że przepisy te powtarzają normę prawną zawartą w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, oraz modyfikują przepis rangi ustawy zawężając pojęcie "osób uciążliwych". II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo braku odpowiednich przesłanek, 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak pełnego wskazania w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu i nie odniesienie się do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącej w trybie art. 188 p.p.s.a., oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę RPO wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są nie uzasadnione Podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Sąd ten nie jest bowiem uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również do domyślania się intencji strony. Zauważyć przy tym należy, iż wprowadzając sankcje nieważności, jako następstwa sprzeczności z prawem uchwały, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). O istotnym naruszeniu prawa można natomiast mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co musi być oczywiste i bezpośrednie oraz wynikać wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne więc, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dopiero bowiem, w przypadku ustalenia, że uchwała jest niezgodna z regulacjami ustawowymi i pozostaje z nimi w wyraźnej sprzeczności, jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, bądź jej poszczególnych postanowień. Oznacza to, niedopuszczalność wyjścia w uchwale, poza granice upoważnienia ustawowego, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostaje ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to również, że uchwalając przepisy prawa miejscowego nie można tego czynić, wbrew postanowieniom rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Odnosząc się do sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że w zarzucie w punkcie I.1, i I.2, Skarżący zarzuca błędną wykładnię art. 15 ust. 2 i 3 polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyklucza stanowienie przepisów porządkowych upoważniających do wezwania pasażerów do zachowania spokoju lub opuszczenia pojazdu lub stacji metra, ze względu na to, że powtarza normy ustawowe. W takim kształcie zarzut ten jest niezrozumiały, bowiem m.in. wskazuje, że art. 15 ust. 2 i 3 powtarza normy ustawowe, czy też że wyklucza stanowienie przepisów porządkowych we wskazanym kształcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada nie zawarła jakąkolwiek argumentacji, wskazującej na zasadność tak sformułowanego zarzutu. Natomiast, w świetle ustaleń poczynionych w danej sprawie, nie można uznać, że to przepis art. 15 ust. 2 i 3 prawa przewozowego powtarza normy ustawowe, czy wyklucza stanowienie przepisów porządkowych Wskazując na zarzut naruszenia § 9 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały i zarzucając błędną ich wykładnię Rada, również nie zawarła w skardze kasacyjnej argumentacji na poparcie swojego twierdzenia. Podkreślić także należy, że wskazując na zarzuty określone w punkcie I.1 do I.2., Rada w istocie, nie wskazała na naruszenie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej), określonego aktu prawnego, który w uznaniu Sądu I instancji stanowił, o istotnym naruszeniu prawa, warunkującym stwierdzenie nieważności uchwały. Wskazanie naruszonych przepisów, jak również argumentacji popierającej sformułowany zarzut, w skardze kasacyjnej, jest bowiem niezbędne dla skutecznego podważenia zasadności wyroku Sądu I instancji. Wskazane przez Radę w skardze kasacyjnej uchybienia, które jej zdaniem nie mogą stanowić o stwierdzeniu nieważności uchwały, stanowiły bowiem dopiero podstawę do stwierdzenia niezgodności uchwały z określonymi przepisami prawa, których naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Natomiast nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie, czy doprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie Rady. W tym stanie rzeczy powyższe zarzuty uznać należy za nie uzasadnione. Dodać należy, ze w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Rada stwierdziła jedynie, iż § 9 ust. 1 i ust. 2 uchwały zawiera unormowanie, które nie modyfikuje poprzez zawężenie, nie powtarza i nie zmienia norm ustawowych. Wskazała również, iż błędnie oceniono zapisy § 9 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, podnosząc, że powtarzają one obowiązki podróżnego wynikające z art. 15 ust. 2 prawa przewozowego, ponieważ mają wywrzeć ten sam skutek. Natomiast właściwym dla porównania obydwu regulacji, jest kryterium postępowania wobec takich samych sytuacji, polegających na niewłaściwym zachowaniu się pasażera. Podkreśliła, iż procedura ustawowa pozwala zastosować przemoc fizyczną wobec pasażera łamiącego normy prawne, a procedura prawa miejscowego pozwala użyć kary administracyjnej, o której mowa w § 17 zaskarżonej uchwały i nie daje podstaw do zastosowania przemocy fizycznej. Przy czym zastosowanie kary administracyjnej nie może mieć miejsca, w sytuacji jedynie stwierdzenia zaistnienia przesłanek naruszenia bezpieczeństwa, porządku, czy naruszenia komfortu podróży, ale dopiero w sytuacji niezastosowania się do polecenia wzywającego do zaprzestania ww. naruszeń. Podkreślić w związku z tym należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że konsekwencją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego i naruszenia zasad prawidłowej legislacji jest możliwość wdrożenia w stosunku do podróżnych sankcji przewidzianych w kodeksie wykroczeń. Natomiast, zgodnie z § 17 załącznika do uchwały, osoba naruszająca przepisy porządkowe, w tym zaskarżony § 9 ust. 2, podlega odpowiedzialności za popełnienie wykroczenia zgodnie z art. 54 k.w. W myśl tego przepisu, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym, o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Natomiast niezastosowanie się do art. 15 ust 2 i ust 3 prawa przewozowego, nie podlega sankcji karnej na gruncie ustawy prawo przewozowe. Tak więc powtórzenie treści ustawy w akcie prawa miejscowego, może stanowić podstawę odpowiedzialności na gruncie Kodeksu wykroczeń, co jest niezgodne z brzmieniem art. 54 k.w. Przepis ten stanowi o odpowiedzialności za naruszenie przepisów porządkowych, wydanych z upoważnienia ustawy, a nie przepisów rangi ustawy. Jest to więc naruszenie art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie natomiast, Rada nie sformułowała zarzutów, w skardze kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu określonego w punkcie II.1, to jest naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. podkreślić należy, ze przepis art. art. 147 § 1 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżąca wskazując na naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie uzasadniła jego naruszenia, a powołując się na jego naruszenie nie powiązała tego naruszenia z innymi przepisami. W tym stanie rzeczy zarzut ten należy uznać za nie uzasadniony. Nie zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz pozwala na przeprowadzenie jego kontroli. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.