I GZ 252/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 240/18 w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. przywrócić termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 240/18 odmówił R. R. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący o fakcie wydania zaskarżonej decyzji dowiedział się w dniu 12 lutego 2018 r., tj. z otrzymanego w tym dniu upomnienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018 r., wzywającego do uregulowania należności wynikających z tytułu obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Po otrzymaniu powyższego wezwania, skarżący niezwłocznie zapoznał się z aktami sprawy, znajdującymi się w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w Ł., i stwierdził, że na znajdującej się w nich przesyłce pocztowej zawierającej decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r., istnieje adnotacja doręczyciela o podjętych próbach dwukrotnego (w dniu 13 grudnia i 21 grudnia 2017 r.) doręczenia przesyłki, o czym adresat był zawiadamiany poprzez pozostawienie awiza na drzwiach mieszkania. Skarżący kwestionując prawdziwość powyższej adnotacji wskazał, że w miejscu jego zamieszkania zawsze przebywa ktoś z jego domowników, to jest ojciec T. R. lub siostra jego matki K. P. Osoby te jednoznacznie stwierdziły, że w wyżej wskazanych datach nikt nie próbował doręczyć im jakiejkolwiek przesyłki poleconej, jak również pozostawić awiza. Ponadto wyjaśnił, że niemożliwym było pozostawienie zawiadomienia o przesyłce na drzwiach jego mieszkania, gdyż w obejściu przez cały czas przebywają dwa groźne psy, uniemożliwiające wejście na jego teren osobom postronnym. Wyjaśnił nadto, że na okoliczność wadliwego w jego ocenie doręczenia złożył reklamację w Urzędzie Pocztowym. Jednocześnie ze złożonym wnioskiem skarżący dokonał uchybionej czynności procesowej, to jest wniósł skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. Zarządzeniem z dnia 10 kwietnia 2018 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia w terminie 7 dni, pod rygorem odmowy przywrócenia terminu, braków formalnych złożonego wniosku poprzez wskazanie na wynik złożonej reklamacji w sprawie doręczenia przesyłki zawierającej skarżoną decyzję oraz nadesłanie kserokopii doręczonego mu upomnienia. Jednocześnie zarządzeniem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Sąd wezwał Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez przedłożenie upomnienia z dnia [...] lutego 2018 r. wraz z dowodem jego doręczenia. Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. skarżący przedłożył do akt sprawy otrzymane od Poczty Polskiej S.A. pisma z dnia 21 lutego 2018 r. i z dnia 9 kwietnia 2018 r., stanowiące odpowiedź na zgłoszoną reklamację, co do skuteczności i poprawności doręczenia mu przesyłki poleconej [...], zawierającej skarżoną decyzję. Z treści udzielonych informacji wynikało, iż zawiadomienia o nadejściu kierowanych do R. R. przesyłek, z uwagi na brak skrzynki oddawczej przy jego posesji, są pozostawiane w bramie lub w drzwiach mieszkania adresata. Odnośnie przedmiotowej przesyłki operator pocztowy wskazał, iż z posiadanych przez niego informacji wynika, że nadeszła ona do doręczenia w dniu 8 grudnia 2017 r. i w tym samym dniu podjęto pierwszą próbę jej doręczenia adresatowi, o czym powiadomiono stronę poprzez pozostawienie awiza na bramie posesji. Ponowne awizacja miała miejsce w dniu 21 grudnia 2017 r., a po bezskutecznym upływie 14 dniu, przesyłka została zwrócona do nadawcy. Operator pocztowy przypomniał także o wynikającym z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe, ciążącym na właścicielu budynku obowiązku umieszczenia, w ogólnie dostępnej części budynku, oddawczej skrzynki pocztowej. Sąd pierwszej omawiając przywrócenia terminu wskazał, iż skarżący, nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Jak zaznaczył, uzasadniając wniesione żądanie skarżący wskazał na brak możliwości pozostawienia awizacji, na drzwiach mieszkania, z uwagi na fakt, iż terenu obejścia przez cały czas pilnują dwa groźne psy. Ponadto oświadczył, że w jego domu zawsze przebywa ojciec T. R. lub siostra jego matki K. P. Osoby te jednoznacznie stwierdziły, że w dniach, w których doręczyciel podejmował rzekome próby doręczenia przedmiotowej przesyłki, nikt nie usiłował doręczyć skarżącemu żadnej przesyłki, jak i nie pozostawił awiza. Zdaniem Sądu I instancji argumentacja skarżącego nie stanowi okoliczności uprawdopodobniających brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu skarżący inicjując administracyjne postępowanie odwoławcze, winien się liczyć z tym, że czynność ta spowoduje z kolei podjęcie czynności przez organ administracji. Wobec tego skarżący winien był dochować należytej staranności w dbałości o swoje interesy, w tym między innymi zadbać o zapewnienie warunków pozwalających na doręczenie mu kierowanej do niego korespondencji. Tymczasem, co w niniejszej sprawie pozostaje bezsporne skarżący, wbrew obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2017 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1481), nie umieścił oddawczej skrzynki pocztowej przed drzwiami wejściowymi do budynku lub w ogólnie dostępnej części nieruchomości. Ponadto, jak wynika z oświadczenia skarżącego terenu jego nieruchomości przez cały czas pilnują dwa groźne psy, co uniemożliwia wejście na teren posesji. Z uwagi na powyższe zawiadomienia o kierowanej do skarżącego korespondencji zawierającej odpis skarżonej decyzji, pozostawione zostało na bramie jego posesji, co potwierdza złożone do akt sprawy przez skarżącego, doręczone mu pismo Poczty Polskiej S.A. z dnia 9 kwietnia 2018 r. Skoro zatem skarżący zaniechał dochowania wszelkich starań aby kierowane do niego przesyłki mogły być odbierane i aby mógł się zapoznać się z ich treścią, to tym samym uznać należy za nie wykazał on należytej staranności w dbałości o swoje interesy. Niestosując się do wynikającego z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe nakazu, musi się zatem liczyć z negatywnymi konsekwencjami pozostawienia zawiadomienia, o nadejściu kierowanej do niego przesyłki, w widocznym miejscu przy wejściu na jego posesję. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a. ), poprzez odmowę przywrócenia terminu do złożenia skargi i przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w związku z nieodebraniem zaskarżonej decyzji podczas gdy uchybienie nastąpiło przez niewłaściwe doręczenie przesyłki zarówno w dniu 13 grudnia 2017 jak i awiza z dnia 21 grudnia 2017 r. przez operatora pocztowego co uzasadniało wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Skarżący podniósł, iż doręczenia awiza stanowi fikcję doręczenia i tylko prawidłowe awizowanie umożliwiające odbiór przesyłki daje możliwość uznania doręczenia za skuteczne. Na niewłaściwe doręczenie skarżący złożył dwie reklamacje, wskazując na niewłaściwe doręczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego podlega uwzględnieniu, a zaskarżone postanowienie jako nieodpowiadające prawu podlega uchyleniu. W myśl art. 85 p.p.s.a. czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Uzależnienie skuteczności czynności procesowych dokonywanych przez strony postępowania sądowoadministracyjnego od zachowania terminów procesowych podyktowane jest koniecznością zapewnienia szybkości i sprawności postępowania. Jednakże pozbawienie strony uprawnień procesowych, czy też w ogóle możliwości dochodzenia swych praw przed sądem, w sytuacji gdy naruszenie terminu wynika z przyczyn niezależnych od strony, kolidowałoby z zasadą demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji RP) oraz naruszałoby prawo do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 maja 2008 r. (sygn. akt P 18/07, opubl. OTK-A 2008, nr 4, poz. 6) naruszenie prawa do sądu może nastąpić poprzez nadmierny formalizm procesowy i może być wynikiem działania ustawodawcy lub przedstawicieli praktyki, w tym przede wszystkim organów wymiaru sprawiedliwości. Stąd też, wprowadzając rygor określony w art. 85 p.p.s.a., ustawodawca uwzględnił jednocześnie możliwość wystąpienia sytuacji, w których uchybienie terminowi nastąpi bez winy strony (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II FZ 992/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uchyleniu negatywnych skutków uchybienia terminowi służy instytucja jego przywrócenia. Przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek strony (art. 86 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie (art. 87 § 2 p.p.s.a.). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący argumentował, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy, bowiem przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję nie była prawidłowo awizowana. Wyjaśnił, że na ogrodzeniu posesji brak jest skrzynki oddawczej, zaś obejścia pilnują dwa groźne psy, co oznacza, że zawiadomienie o awizowaniu przesyłki nie mogło zostać umieszczone na drzwiach adresata. Ponadto wskazał, że w miejscu jego zamieszkania stale przebywają członkowie rodziny, którzy stwierdzili, iż nie podjęto próby doręczenia przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W myśl art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, domniemanie faktyczne, że przesyłka awizowana dwukrotnie doszła do rąk adresata, a co za tym idzie, że dokonane w ten sposób doręczenie było skuteczne, jest wzruszalne, zaś trybem właściwym do jego obalenia jest przywrócenie terminu (por. postanowienia SN z dnia 4 września 1970 r., I PZ 53/70, OSNCP 1971 nr 6, poz. 100 oraz z dnia 12 stycznia 1973 r., I CZ 157/72, OSNCP 1973 nr 12, poz. 215). Celem postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu w takim przypadku nie jest zakwestionowanie faktu doręczenia, lecz uchylenie się od ujemnych skutków w zakresie upływu terminu, jakie wynikają dla strony z tego doręczenia (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. P 13/05, a także w wyroku z dnia 15 października 2002 r., sygn. SK 6/02 w odniesieniu do tej samej kwestii w postępowaniu cywilnym). W wymienionych wyżej orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na problem związany z trudnościami w uprawdopodobnieniu okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, głównie na ograniczone środki dowodowe, jakimi dysponuje w tym zakresie strona. Trybunał wskazywał na czynniki, które zwiększają prawdopodobieństwo nieotrzymania awiza przez adresata i zaliczył do nich m.in. fakt zamieszkiwania w wielkich blokach, a także to, że poczta nie zawsze przestrzega standardów wyznaczonych przez prawo, co zmniejsza pewność dotarcia przesyłki (por. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FZ 189/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 54/94, (publ. OSNP 1994/12/187). Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji), może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej bez potrzeby powtórnego prawidłowego doręczania pisma. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska- Sakrajda: "Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym" opubl.: "Administracja" 2010/3/31). Nieprawidłowe doręczenie pisma, a tym bardziej decyzji administracyjnej należy zaliczyć do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy strony postępowania administracyjnego (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 283, teza 6). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. W aktach administracyjnych, którymi dysponował Sąd I instancji w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, znajduje się koperta zawierająca zaskarżoną decyzję, która została zwrócona organowi po jej dwukrotnym awizowaniu oraz zwrotne potwierdzenie odbioru. Z adnotacji umieszczonych na tym ostatnio powołanym dokumencie wynika, że z powodu niemożności doręczenia w dniu 13 grudnia 2017 r. przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym w G. Zawiadomienie o tym zostało zaś pozostawione na drzwiach mieszkania adresata. Przesyłka była powtórnie awizowana w dniu 21 grudnia 2017 r. i zwrócona do nadawcy w dniu 28 grudnia 2017 r. Natomiast z nadesłanego w wyniku reklamacji skarżącego pisma Poczty Polskiej z dnia 9 kwietnia 2018 r. wynika, że przesyłka była awizowana po raz pierwszy w dniu 8 kwietnia 2017 r., powtórnie awizowana w dniu 21 grudnia 2017 r. i zwrócona do nadawcy w dniu 28 grudnia 2017 r. W związku z brakiem pocztowej skrzynki oddawczej zawiadomienie o awizowaniu listonosz pozostawił w bramie posesji. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, twierdzenie skarżącego o nieposiadaniu skrzynki pocztowej, nie stanowi samo w sobie, przesłanki uznania doręczenia zastępczego za nieskuteczne (por. postanowienie NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II OZ 395/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie powstały zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości dokonanego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Informacje uzyskane przez skarżącego w wyniku wszczętego postępowania reklamacyjnego dotyczące daty pierwszego awizowania oraz miejsca pozostawienia zawiadomienia są sprzeczne z adnotacjami sporządzonymi na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W świetle powyższego nie sposób jednoznacznie ustalić, czy doszło do prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji w sposób w pełni zgodny z trybem uregulowanym w art. 44 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący obalił zatem skutecznie domniemanie doręczenia mu decyzji, co jak podkreślono wyżej stanowi przesłankę do przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 197 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przywrócił skarżącemu termin do złożenia skargi.