II OSK 2520/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1913/17 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. VII SA/Wa 1913/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał A.P. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego z częścią usługową, zlokalizowanego przy ul. [...] w Z. , na działce nr ewid. [...], wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przyczyną nakazu rozbiórki było niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem organu nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Podstawę nakazu rozbiórki stanowił art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.). Na skutek wniesionego odwołania zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 214/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, iż "cały budynek wykonany został samowolnie bowiem inwestorka nie zastosowała się do decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych prowadząc je w czasie obowiązywania zakazu ich prowadzenia". Następnie wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wszcząć postępowanie legalizacyjne wedle przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo także organ ten orzekł o nakazie rozbiórki, gdyż skarżąca nie wykonała obowiązków – nie przedłożyła wszystkich wymaganych prawem dokumentów, niezbędnych do pozytywnego zakończenia procesu legalizacyjnego. Brak jest zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta Z. o zgodności przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożone zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazuje na przeznaczenie działki nr [...], ale nie odnosi się do kwestii zgodności przedmiotowego obiektu z zapisami ww. planu i jako takie nie spełnia wymagań oświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym organ sam dokonał oceny inwestycji z ustaleniami planu. Zdaniem organu budynek nie spełnia wymagań z § 43 pkt 5 miejscowego planu, gdyż plan ten nie dopuszcza realizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy działki. A budynek usytuowany jest w granicy z działką nr [...]. Takie usytuowanie budynku narusza także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od granicy działki sąsiedniej. Organ zaznaczył przy tym, że dokumentacja projektowa nie przewiduje robót budowlanych, których wykonanie pozwoli na doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. We wniesionej na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. skardze, A.P. zarzuciła organowi naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z uchwałą NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13, art. 153 p.p.s.a. w zw. z wyrokiem WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 214/07 oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż z wyroków tut. Sądu z 9 listopada 2004 r. 7/IV SA 1879/03 oraz z 25 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 214/07 wynika, że cały budynek, który jest przedmiotem postępowania w sprawie został wykonany samowolnie, bowiem inwestorka nie zastosowała się do decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych prowadząc je w czasie obowiązywania zakazu ich prowadzenia. Dalej Sąd wskazał, że skarżąca wybudowała przedmiotowy obiekt budowlany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co zostało przesądzone wyrokiem tut. Sądu z 25 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 214/07. Organy prawidłowo też zaznaczyły, że zakończenie całości prac budowlanych, które wykonywane były etapami w tzw. ciągu samowoli budowlanej nastąpiło, ponad wszelką wątpliwość, po 1 stycznia 1995 r., co z kolei determinuje zastosowanie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższe oznacza zaś, że zasadnie organy zastosowały tryb postępowania przewidzianego w art. 48-49 tej ustawy. Dalej Sąd zauważył, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla działki zainwestowanej (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lipca 2010 r.), gdyż plan ten nie dopuszcza realizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy działki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Już sam fakt niezgodności inwestycji z miejscowym planem wyklucza możliwość prawną jej legalizacji. Nadto Sąd dodał, że istniejąca lokalizacja budynku narusza przepisy § 12 ust. 1, 2, 3 i § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro zatem skarżąca nie przedłożyła wszystkich wymaganych dokumentów, a sam projekt nie przewiduje robót budowlanych, których wykonanie doprowadziłoby sporny budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, to tym samym kontrolowane decyzje Sąd uznał za prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie: - prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, polegające na stwierdzeniu, że nie jest możliwe dokonanie legalizacji samowoli budowlanej w odniesieniu do części zrealizowanej inwestycji w sytuacji, gdy legalizowany obiekt budowlany stanowi samodzielne części, co w istocie powoduje, że stanowią one samodzielne budynki, które powstały w różnym okresie; - przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez brak respektowania stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 214/07, co wiąże się z błędnym ustaleniem powierzchni zabudowy, gdyż to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 marca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W realiach tej sprawy zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez brak respektowania stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 214/07, co wiąże się z błędnym ustaleniem powierzchni zabudowy, gdyż to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest usprawiedliwiony. Zarzut ten nie jest w pełni zrozumiały, albowiem skarżąca w samym zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. odnosząc go do wyroku WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 214/07 wskazuje na błędne ustalenie powierzchni zabudowy, gdy tymczasem w motywach skargi kasacyjnej podnosi, iż brak związania wiąże z tym, że w ww. wyroku Sąd wprost stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie "Należy jednak mieć na uwadze treść art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. z którego wynika, że nie można nakazać rozbiórki jeżeli upłynie 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu nie naruszającego ustaleń aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powołanego wyżej wyroku nie wynika, by odnosił się on do kwestii błędnego ustalenia powierzchni zabudowy spornego obiektu, natomiast jest w nim mowa o tym, by mieć na uwadze art. 49 ustawy Prawo budowlane, który statuował że nie można nakazać rozbiórki jeżeli upłynie 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu nie naruszającego ustaleń aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest sporne, iż przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu, że " Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego." wprowadzony został do obrotu prawnego w dniu 1 stycznia 1995 r. Jednakże na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z dnia 10 maja 2003 r.), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., art 49 ust. 1 został uchylony, wprowadzona została regulacja art. 49, która już nie zawierała treści o jakiej wspomina Sąd w ww. wyroku. W art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej zamieszczono przepis przejściowy, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Tam zaś (ust. 2) wskazano, iż do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 (dot. art. 48 – 48b) oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt 41. W tej sprawie, co jest niesporne, mamy do czynienia z samowolą budowlaną, bowiem inwestorka nie zastosowała się do decyzji o wstrzymaniu robót budowanych prowadząc je w czasie obowiązywania zakazu ich prowadzenia – tak w wyroku z 9 listopada 2004 r. 7/IV SA 1879/3 i wyroku z 25 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 214/07 – które wiążą w tej sprawie. Inwestora rozpoczęła przedmiotową budowę bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Realizacja spornego budynku została zakończona w kwietniu 2007 r., co potwierdza wpis kierownika budowy o zakończeniu robót i uporządkowaniu terenu budowy w dzienniku budowy. Powyższe ustalenia wskazują, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, która była prowadzona po wejściu w życie ww. zmian, a zatem nie można było zastosować art. 49 w brzmieniu przed ww. zmiany, gdyż w sprawie ma zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z dnia 10 maja 2003 r.), tym samym winny mieć w sprawie zastosowanie przepisy art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane. W przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 25 kwietnia 2007 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nakazano zastosować normę art. 49 ustawy Prawo budowlane, a jedynie wskazano tylko by mieć na uwadze tę normę, a to znaczy by ewentualnie rozważyć jej zastosowanie w sytuacji, gdy będzie to możliwe. W tej sprawie ww. przepisy przejściowe wskazują, że nie jest to możliwe, a poza tym trafnie zwrócono uwagę na podstawową kwestię występującą w tej sprawie związaną ze sprzecznością zrealizowanej samowolnie inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. – uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. Nie jest sporne, a także nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że budynek realizowany samowolnie nie spełnia wymagań określonych w § 43 pkt 5 ww. planu, zgodnie z którym na terenie oznaczonym w planie symbolem MNU1 nie dopuszcza się realizowania zabudowy bezpośrednio przy granicy działki. Natomiast przedmiotowy budynek ponad wszelką wątpliwość zlokalizowany jest w granicy z działką nr [...], a jego usytuowanie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to § 12 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 271-273 tego rozporządzenia. Tym samym nawet gdyby teoretycznie rozważać ewentualność zastosowania art. 49 w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. to i tak nie byłoby to możliwe. Nie można zatem w tej sprawie skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że nie jest możliwe dokonanie legalizacji samowoli budowlanej w odniesieniu do części zrealizowanej inwestycji w sytuacji, gdy legalizowany obiekt budowlany stanowi samodzielne części, co w istocie powoduje, że stanowią one samodzielne budynki, które powstały w różnym okresie. Norma art. 48 odnosi się w szczególności do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Częścią obiektu budowlanego można w kontekście art. 48 nazwać zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie (a więc wybudowany tylko częściowo), jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność przejawiają się w tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część (por. wyroki: NSA z 29 kwietnia 2011 r. II OSK 852/10; WSA w Warszawie z 14 września 2010 r. VIII SA/Wa 192/10; WSA w Olsztynie z 14 października 2010 r. II SA/Ol 329/10). Należy pamiętać, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (por. wyroki NSA: z 25 lipca 2006 r. II OSK 958/05 i z 28 kwietnia 2006 r. II OSK 788/05). W tej sprawie, jak wskazują na to akta sprawy, w tym projekt budowlany (z września 2016 r.), przedmiotowy budynek mieszkalny z częścią usługową jest obiektem częściowo dwukondygnacyjnym z poddaszem nieużytkowym, częściowo podpiwniczonym o powierzchnia zabudowy 397,93 m², powierzchnia użytkowa mieszkalna 89,97 m², powierzchnia użytkowa usługowa 204,63 m², dwie kondygnacje nadziemne. Budynek ten stanowiący jedną bryłę na całej długości z działką nr [...] zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy tej działki, co jak wyżej zaznaczono jest jednoznacznie sprzeczne z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. Stąd też niemożliwa jest jego legalizacja. Natomiast jak wynika z dokumentacji projektowej, co zasadnie przyznał organ odwoławczy, nie przewiduje ona robót budowlanych, których wykonanie pozwoli na doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. Co do zasady podkreślić należy, iż rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Tym samym, w rozpoznawanej sprawie należało orzec o rozbiórce całego samowolnie realizowanego budynku, albowiem taki budynek, a nie jego część, został wybudowany z naruszeniem prawa. Zatem czyniony zarzut, iż możliwa jest legalizacja spornego obiektu w części jest chybiony tym bardziej, że skarga kasacyjna w swych motywach nie określa który to element spornego budynku stanowi taką część obiektu, która może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część, a przy tym by ta pozostała część inwestycji była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. Przywołana powyżej argumentacja w motywach tego uzasadnienia prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.