II OSK 834/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.A.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 293/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R.A.H. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi K. postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 13 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę R.A.H. (dalej: "Skarżący") na uchwałę Rady Gminy K. z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi K., wskazując, że jako dzierżawca nieruchomości objętej planem zagospodarowania przestrzennego nie wykazał własnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący pismem z [...] stycznia 2019 r. złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że jako dzierżawca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy, gdyż wspomniany przepis nie nakłada na niego obowiązku wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które organ naruszył, wydając zaskarżoną uchwałę, lecz jedynie obowiązek wykazania istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Argumentował, że interes prawny skarżącego wywodzić należy z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego, w związku z czym nie można przyjąć, że Skarżący jako dzierżawca nie posiadał interesu prawnego. Zaznaczył, że organ uchwałą naruszył interes prawny Skarżącego, tj. uprawnienie do używania przedmiotu dzierżawy, oraz uprawnienie właścicielskie jako współwłaściciela działki [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Rozpoznając złożoną skargę kasacyjną, należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek zbadać przed rozpoznaniem merytorycznym skargi czy jest ona dopuszczalna, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej: "u.s.g.". Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm), dalej: "u.p.z.p.", stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.), ale też unormowaniami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12, z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12, czy z 5 maja 2014, sygn. akt II OSK 117/13). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy odnotować, że Skarżący swoją legitymację procesową wywodził z faktu, że uchwała naruszyła jego interes prawny wynikający z umowy dzierżawy działki [...]. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem, w tym dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 936/06, z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07, czy z 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08). Zauważyć bowiem należy, że prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, a jego treść jest kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć natomiast pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, przez ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, które uniemożliwia lub utrudnia wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej (np. umowy dzierżawy) uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Na marginesie powyższego zauważyć należy, że interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, jest niejednokrotnie sprzeczny z interesem jej właściciela (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/16). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, iż dzierżawca nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z mocy prawa cywilnego. Przysługuje mu wyłącznie prawo obligacyjne do działki nr [...]. Oznacza to, że interes Skarżącego w kwestionowaniu zapisów planu miejscowego wynika wyłącznie z umowy dzierżawy i jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za bezzasadny należało uznać zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Na ocenę legitymacji Skarżącego nie ma wpływu fakt, że jest on współwłaścicielem działki nr [...], gdyż skarga dotycząca planu miejscowego obejmowała jedynie działkę [...] obręb K., tj. działkę będącą przedmiotem dzierżawy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a kwestionowanym aktem, który to związek skutkował naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, oraz z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12). W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.