II SAB/Lu 99/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wypłaty zasiłku stałego I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku A. K. z dnia [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. A. K. wniósł w dniu [...] kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta L. (Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filia nr [...] w L.) polegającą na niedopełnieniu czynności wypłaty zasiłku stałego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr MOPR. [...] został mu przyznany zasiłek stały na okres od [...] sierpnia 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, jednak skarżący otrzymał tylko jedną wypłatę tego zasiłku, gdyż decyzją z dnia [...] września 2014 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. wstrzymano dalszą wypłatę zasiłku. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r sygn. akt. II SA/Lu [...] Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł jednak o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Po uprawomocnieniu się tego wyroku skarżący wielokrotnie tj. po raz pierwszy [...] lutego 2016 r., następnie [...] kwietnia 2016 r., [...] maja 2016 r., [...] lipca 2016 r., [...] sierpnia 2016 r., zwracał się bezskutecznie do organu administracji o wypłatę zaległych świadczeń, dlatego obecnie wniósł skargę na bezczynność, podnosząc, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w sytuacji, gdy organ nie wypłaca zasiłku, strona może szukać ochrony przed sądem administracyjnym wnosząc skargę na bezczynność organu, przejawiającą się w niepodejmowaniu czynności wypłaty zasiłku, domagając się zobowiązania właściwego organu do dokonania wypłaty zasiłku (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., III SAB/Gd 159/17; wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/Gd 4182/01). Zdaniem skarżącego, decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznająca mu zasiłek pozostawała cały czas "w obiegu", gdyż na jej podstawie były opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne, co oznacza, że była realizowana częściowo, a więc organ powinien ją zrealizować w całości i wypłacić zasiłek. Skarżący podniósł również, że decyzja uchylająca tę decyzję została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz.163 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", a więc ma ona charakter konstytutywny i wywiera tylko skutki ex nunc tj. na przyszłość, dlatego brak podstaw, aby uchylić lub zmienić decyzję przyznającą świadczenia z mocą wsteczną - ex tunc. Dodatkowo skarżący wskazał, że organ nie wypłacając zasiłku nie tylko naruszył przepisy, ale również skazał go na "niebyt egzystencjalny" i pozbawił możliwości leczenia neurologicznego, gdyż skarżący jest inwalidą I grupy z niezdolnością do samodzielnej egzystencji po operacji (trepanacja czaszki). W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu administracji do dokonania wypłaty zasiłku stałego przyznanego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2014 r. i nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie F. N. 4, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. wniósł o jej oddalenie. Organ administracji wyjaśnił, że po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznającej skarżącemu zasiłek stały, w związku z koniecznością dokonania dodatkowych wyjaśnień dotyczących sytuacji dochodowej rodziny, decyzją z dnia [...] września 2014 r. wstrzymał wypłatę przyznanego zasiłku stałego od dnia [...] września 2014 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., jednak wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 129/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił decyzje organów obu instancji. Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu [...] marca 2016 r., który po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 779/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1632/17 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Wobec uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenia, nie ma zatem podstaw do wypłaty tego świadczenia, a więc skarga na bezczynność jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Nie ulega wątpliwości, że skarżącemu przyznano decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. zasiłek stały na okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] sierpnia 2017 r. i tylko za jeden miesiąc świadczenie to wypłacono. Bezspornie decyzja ta została uchylona dopiero decyzją z dnia [...] maja 2016 r., która na skutek utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy, a następnie przez sądy administracyjne obu instancji stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2016 r. tj. z dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy. Decyzja uchylająca została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Rację ma skarżący, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu wywołuje skutek na przyszłość. Kwestia ta została jednoznacznie określona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia [...] stycznia 2017 r., II SA/Lu 779/16 oddalającym skargę A. K. (skarżącego w niniejszej sprawie) na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymującą decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Sąd ten stwierdził, że uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. było wprawdzie uzasadnione zmianą dochodów rodziny spowodowaną wysokością uzyskanego przez żonę skarżącego w 2015 r. dochodu z prowadzonej działalności, jednak jednocześnie Sąd uznał za "bezzasadny zarzut wskazujący, jakoby decyzja organu I instancji orzekała o uchyleniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. z mocą wsteczną." Wyrokiem tym obecnie Sąd jest związany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369), dalej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] maja 2016 r. (która stała się ostateczna z dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy tj. [...] czerwca 2016 r.- zgodnie z art. 16 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a.) uchylająca decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznającą skarżącemu zasiłek stały, pozbawiała skarżącego prawa do tego zasiłku od [...] czerwca 2016 r. Za okres wcześniejszy skarżącemu świadczenia te natomiast przysługiwały, a zatem powinny mu zostać wypłacone. Wprawdzie organ wstrzymał wypłatę decyzją z dnia [...] września 2014 r., jednak decyzja ta została uchylona (wraz z decyzją organu odwoławczego) przez WSA w Lublinie wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 129/15, a postępowanie w przedmiocie wstrzymania zostało ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. umorzone. Oznacza to, że za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] czerwca 2016 r. nie było przeszkód prawnych do wypłaty skarżącemu przyznanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. zasiłku stałego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zażądał od organu w dniu [...] lutego 2016 r. wypłaty zasiłku, a wobec braku wypłaty, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność organu polegającą na niewypłaceniu przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga ta podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnić należy, że wypłata zasiłku realizowana jest poprzez czynność wypłaty, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem dopuszczalna jest na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność. Organ administracji nie wypłacając zasiłku, przyznanego decyzją ostateczną, pozostaje w bezczynności, bowiem obowiązek takiej wypłaty ciąży na nim z mocy samego prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., III SAB/Gd 159/17, wyrok NSA oz. w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/Gd 4182/10, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 738/12). Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu albo gdy nie podjął innej czynności, pomimo ustawowego obowiązku. Jak wyżej wyjaśniono, ma to miejsce m.in. wtedy, gdy organ nie dokonuje wypłaty przyznanego stronie ostateczną decyzją świadczenia z pomocy społecznej. W sprawie niniejszej zachodzi bezczynność w powyższym rozumieniu. Decyzja uchylająca decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek stały została wydana dopiero w dniu [...] maja 2016 r. i - w świetle wyroku WSA w Lublinie z dnia [...] stycznia 2017 r., II SA/Lu [...] - którym zarówno organy, jak i obecnie Sąd są związane, decyzja ta wywołała skutek na przyszłość, tzn. że skarżącemu nie przysługiwał zasiłek stały dopiero od dnia uostatecznienia się tej decyzji tj. od [...] czerwca 2016 r. Decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nie pozbawiała natomiast skarżącego prawa do zasiłku za okres wcześniejszy. Obowiązkiem organu było zatem odnieść się do żądań i ponagleń skarżącego, kierowanych do organu począwszy od [...] lutego 2016 r. o wypłatę zaległego zasiłku, ustalając, czy świadczenia te do chwili obecnej zostały wypłacone. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy nie zachodziły w sprawie okoliczności powodujące, że przyznany skarżącemu zasiłek na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w razie jego wypłaty za okres wsteczny (tj. od [...] sierpnia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2016 r.) nie będzie stanowić świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s., podlegającego zwrotowi. Z przytoczonego wyżej wyroku WSA w Lublinie z dnia [...] stycznia 2017 r., II SA/Lu 779/16 wynika bowiem, że powodem uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. było to, że w 2015 r. zmieniła się sytuacja dochodowa rodziny skarżącego. W ocenie Sądu kwestia ta wymaga jednak odrębnego postępowania i dodatkowych ustaleń, w szczególności co do tego, od kiedy ewentualnie ze względu na zmianę sytuacji dochodowej zasiłek skarżącemu nie przysługiwał. Brak odrębnego rozstrzygnięcia organu w tym zakresie oznacza, że nie było i nadal nie ma przeszkód prawnych do wypłaty skarżącemu zaległych świadczeń. Skoro bowiem decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek stały nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w części dotyczącej świadczeń za okres wsteczny tj. do [...] czerwca 2016 r., nie ma podstaw do niewypłacenia zasiłku. W świetle powyższego należało zobowiązać organ, tj. Prezydenta Miasta L., z upoważnienia którego działa Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (zgodnie z art. 110 ust. 7 u.p.s., zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., I OSK 1420/15; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., I OSK 1158/12) do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. o wypłatę zasiłku stałego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Ze względu na szczególny stan faktyczny sprawy i toczące się liczne postępowania dotyczące prawa skarżącego do zasiłku stałego, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza, że organ udzielał odpowiedzi na wezwania skarżącego do wypłaty świadczenia. Odnosząc się do żądania nadania wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdzić należy, że sąd administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność wyznacza organowi termin do załatwienia sprawy. Nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie należy natomiast do kompetencji tego sądu. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz orzekł, jak w sentencji wyroku.