II SA/Ke 328/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę. Decyzją z dnia 12 marca 2018 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 21.12.2017r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 27.10.2017 r. L. Sp. z o.o. wniósł o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego na działce ewid. 268/14 przy ul. Ś. 7 w K., przedstawiając stosowne załączniki. Decyzją z dnia 21.12.2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 31 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) udzielił L. Sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego na działce ewid. 268/14 przy ul. Ś. 7 w K., wskazując w uzasadnieniu, że wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego spełnia wszelkie ustawowe wymagania. Odwołanie od ww. decyzji złożyła L. Sp. z o.o. Sp. K. w J., podnosząc zarzuty naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 i art. 107 K.p.a., domagając się uchylenia ww. decyzji w całości i odmowy zatwierdzenia projektu rozbiórki oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę opisanej inwestycji, albo uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W piśmie z dnia 26 lutego 2018 r. inwestor zwrócił uwagę, że stanowisko ww. Spółki ma na celu wydłużenie w czasie postępowania, przy czym odwołujący się w żaden sposób nie wskazuje jaki negatywny wpływ może mieć rozbiórka przedmiotowego budynku biurowego na jego sąsiednią nieruchomość. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdził że: - wniosek złożony przez inwestora jest kompletny i spełnia wymagania ustawowe, - przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 3,02 m od granicy z działką nr ewid. 272/11 oraz w odległości 3,92 m od granicy z działką nr ewid. 263/15, a więc jego rozbiórka nie spowoduje nawet czasowego ograniczenia zagospodarowania terenu działek sąsiednich, - teren rozbiórki zamyka się w obszarze znajdującym się we władaniu inwestora, - organ I instancji należycie zgromadził materiał dowodowy, - w decyzji z dnia 21.12.2017 r. zostały szczegółowo omówione i wyjaśnione warunki uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 107 § 3 K.p.a., - organ I instancji wskazał również na przyczyny konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku, którego wysokość całkowita wynosi 11,53 m, - decyzja Prezydenta Miasta, ze względu na charakter sprawy, zawiera wszelkie elementy wymagane przepisami prawa. Odnosząc się do kwestii obszaru oddziaływania obiektu wskazano, że projekt rozbiórki nie musi zawierać informacji o obszarze oddziaływania obiektu. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., to organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy – z czego strona odwołująca się nie skorzystała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz 10 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, w szczególności przedmiotem badania organu nie była istotna kwestia uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie zupełnie zaniechano weryfikacji przedstawionego przez inwestora projektu oraz całego wniosku o rozbiórkę i pozwolenia na budowę w tym zakresie. Nie wyjaśniono przy tym, na jakiej podstawie projektant wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, tj. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nie wiadomo również, czy organ poddał ustalenia projektanta w tym zakresie jakiejkolwiek weryfikacji. Nie wskazano, jakie są to ograniczenia i w jaki sposób organ zabezpieczył uzasadnione interesy osób trzecich. Zakwestionowano stanowisko Wojewody, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że projekt rozbiórki nie musi zawierać informacji o obszarze oddziaływania, na co rzekomo wskazuje powołana w decyzji utrwalona linia orzecznictwa sądowego (wskazano na poparcie tej tezy jeden kontrowersyjny wyrok sprzed 5 lat, wydany w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym). Tymczasem żaden przepis Prawa budowlanego nie wskazuje na taką możliwość, a tylko takowy mógłby stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu w tej materii. Skarżąca zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia, ograniczając się do kilku zdań, co do tego że złożono stosowny wniosek, zacytowano przepis ustawy oraz stwierdzono, że wniosek spełnia wymagania ustawowe. Tym samym rozstrzygnięcie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również nie wskazuje na jakich dowodach oparł się organ ustalając stan faktyczny, jak określono obszar oddziaływania inwestycji itp. Ponadto, zdaniem strony, organ I instancji naruszył również dyspozycję art. 10 § i K.p.a., nie powiadamiając stron o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości ostatecznego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnośnie do zebranego w sprawie całościowo materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie sądowej w dniu 20 czerwca 2018 r.: - pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, - pełnomocnik inwestora (uczestnika) przychylił się do stanowiska organu i wniósł o oddalenie skargi, wskazując że L. Sp. z o.o. Sp. K. kwestionuje wszystkie decyzje administracyjne dotyczące uprawnień "L.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o udzieleniu L. Sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego na działce ewid. 268/14 przy ul. Ś. 7 w K.. Rozstrzygnięcie to kwestionuje L. Sp. z o.o. Sp. K. w J., będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Z lektury akt administracyjnych wynika, ze wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.). W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, w której uzasadnieniu – stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. – przedstawiono motywy podjęcia rozstrzygnięcia, treść zastosowanych przepisów oraz ich wykładnię, a nawet znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie orzecznictwo sądowe. Zauważyć trzeba, że szczegółowa argumentacja strony skarżącej została przedstawiona dopiero w odwołaniu, tak więc organ I instancji nie mógł odnieść się w uzasadnieniu decyzji do kwestii takich jak obszar oddziaływania obiektu (omówionej w dalszej części rozważań), stąd też nie sposób stwierdzić w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podobnie nietrafny okazał się zarzut naruszenia zasady, czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 K.p.a.), jako że przed wydaniem decyzji Prezydent Miasta zawiadomił skarżącą Spółkę o prawie wglądu w akta sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków – z czego zresztą strona nie skorzystała. Przechodząc do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji należy wskazać na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r. poz. 1257), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości (art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy). Będący przedmiotem wniosku inwestora budynek biurowy, usytuowany na działce ewid. 268/14 przy ul. Ś. 7 w K., ma wysokość całkowita wynoszącą 11,53 m. Stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1) zgodę właściciela obiektu; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem przywołanych wyżej norm prawnych Sąd w całości podzielił stanowisko organów obu instancji o spełnieniu przesłanek do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku. W tym zakresie wskazania wymaga, że złożony wniosek jest kompletny, gdyż inwestor w załączeniu przedstawił wymagane obowiązującymi przepisami: - projekt budowlany rozbiórki budynku biurowego przy ul. Ś. 7 w K. ze szkicem usytuowania obiektu budowlanego, opisem zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz opisem sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również zgodą (własną) na rozbiórkę należącego doń obiektu, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, to jest działką nr 268/14 położona w K., na cele budowlane, - wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej. Podkreślenia zarazem wymaga, że inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości, ażeby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, również w sytuacjach, w których obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek czy też przylega do budynku, usytuowanego na działce sąsiedniej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak trafnie zauważono w zaskarżonej decyzji, przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 3,02 m od granicy z działką nr ewid. 272/11 oraz w odległości 3,92 m od granicy z działką nr ewid. 263/15, a więc jego rozbiórka nie spowoduje nawet czasowego ograniczenia zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów skargi, w szczególności dotyczących obszaru oddziaływania obiektu oraz ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, należy uznać je za nietrafne. Wskazania w tym zakresie wymaga, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia pozwolenie na budowę, dotyczące wznoszenia nowych obiektów budowlanych oraz pozwolenie na rozbiórkę, będące odrębnymi aktami administracyjnymi. W orzecznictwie, wbrew zastrzeżeniom skarżącej Spółki, zgodnie podnosi się, że pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" należy odnosić do obiektów nowo wznoszonych. Nie jest bowiem racjonalne poszukiwanie obszaru oddziaływania dla obiektów, wobec których orzeka się o rozbiórce, skoro oddziaływanie jest skutkiem końcowego efektu robót budowlanych, a więc obiektu wznoszonego, a nie obiektu ulegającego rozbiórce (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt: II OSK 285/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015r. VII SA/Wa 2506/14, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę ma charakter związany, nie zaś uznaniowy, co oznacza, że warunkiem jej wydania przez organ jest ustalenie, czy w realiach konkretnej sprawy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do podjęcia takiej decyzji. Wszelkie zatem zagadnienia, dotyczące wpływu projektowanych robót rozbiórkowych na działkę L. Sp. z o.o. Sp. K. rozważane być mogą jedynie w kontekście opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. W tym zakresie szczegółowe rozwiązania co do bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w trakcie wykonywanych robót, przedstawione na str. 17 przedstawionego projektu rozbiórki należy uznać za wystraczające. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podkreślić trzeba, że rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.). Obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz n.) korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno - budowlany (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r., II OSK 58/08, II OSK 44/12 z 10 maja 2013 r., czy II OSK 208/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 113/16, dostępne j.w.). Organ architektoniczno-budowlany, poza przeprowadzoną kontrolą zgodnie z przepisami prawa, nie ma obowiązku prowadzenia ani dodatkowych badań, ani ustaleń pod względem możliwości technicznych jego wykonania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 940/07 i z dnia 9 lipca 2015r., sygn. II OSK 3002/13.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 1 grudnia 2016 r., II SA/Ke 62, dostępne j.w.). Podsumowując należy stwierdzić, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę budynku nie może być stawiana na równi ze wzmożoną ochroną ich praw jaka niewątpliwie przysługiwałaby im w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której pozbawione merytorycznej zasadności argumenty wywodzone przez właściciela nieruchomości sąsiedniej miałyby ograniczać uprawnienia wnioskodawcy do decydowania o przedmiocie jego własności. Ochrona uzasadnionych interesów skarżących w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę sąsiedniego budynku nie może więc w praktyce oznaczać faktycznej blokady przedsięwzięcia, a takie znaczenie należało przypisać podnoszonym ta w skardze, jak i w odwołaniu zarzutom (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/17, dostępny j.w.) Mając na uwadze, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w ustawie Prawo budowlane przesłanek zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.