I SA/Wa 679/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Ww. decyzją Prezydent [...] odmówił przyznania T. W. świadczenia wychowawczego na dzieci L. W. (ur. 2010 r.) i O. W. (ur. 2015 r.). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie i trzecie dziecko. Wyrokiem z dnia 15 września 2014 r. orzeczony został rozwód między wnioskodawcą a P. W., miejsce zamieszkania ich dzieci P. W.(ur. 2007 r.) i L. W. zostało ustalone jako każdorazowe miejsce zamieszkania matki. W konsekwencji dzieci nie są członkami rodziny wnioskodawcy, zaś O. W. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie wnioskodawcy dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Wnioskodawca oświadczył, iż nie wnosi o ustalenie prawa do świadczenia na pierwsze dziecko. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczenia określa ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851). Zgodnie z art. 4 ust. 1 -3 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Stosownie do art. 2 pkt 16 ustawy do składu rodziny zalicza się następujące osoby: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Kolegium podniosło, że z treści wyżej wskazanego przepisu prawa wynika, że do składu rodziny włączyć można zamieszkujące wspólnie, pozostające na utrzymaniu dzieci do ukończenia 25 roku życia. Natomiast w sytuacji gdy rodzice dziecka są rozwiedzeni, żyją w separacji łub w rozłączeniu, do członków rodzin obydwojga rodziców można wliczyć tylko takie dziecko, które zgodnie z orzeczeniem sądu znajduje się pod opieką naprzemienną. Warunkiem uznania, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną, jest przedłożenie orzeczenia sądu w tym przedmiocie. Skarżący takiego orzeczenia nie przedłożył, w związku z tym zasadnie organ odmówił przyznania świadczenia. Organ na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. W. zarzucając jej: 1) błędne zastosowanie art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku kodeks rodzinny i opiekuńczy w części, w której od wejścia w życie nowelizacji systemu opieki nad małoletnimi po rozwodzie umożliwia ustalenia opieki naprzemiennej w związku z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez zastosowanie kryterium nazwania opieki nad małoletnimi dziećmi T. W., jako opieki naprzemiennej, w sytuacji niewystępowania takiego pojęcia w ustawodawstwie w chwili wydania przez Sąd Okręgowy w [...], czyli w dniu [...] września 2014 roku orzeczenia rozwodowego (nowelizacja krio weszła w życie 29 sierpnia 2015 roku), 2) nieprzeprowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia zakresu opieki skarżącego nad małoletnimi P. W. i L. W., a tym samym do naruszenia przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, czyli art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a przez powyższe naruszenia, doprowadzenie do ustalenia stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym systemem opieki nad małoletnimi, 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się zarówno w decyzji Prezydenta [...] jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do przedstawionych przez skarżącego dokumentów przedstawiających rzeczywisty system opieki, w tym porozumienia wychowawczego z dnia [...] kwietnia 2014 roku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a w uzasadnieniu skargi rozwinął zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz córki i syna skarżącego. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było przyjęcie, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad swoją córką (dzieckiem z poprzedniego związku), albowiem nie legitymuje się orzeczeniem sądu ustalającym taką opiekę. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) – dalej jako "u.p.p.w.d.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl zaś art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W tym miejscu zauważyć należy, że definicja "rodziny" zawarta w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w sposób istotny różni się od pojęcia "rodziny" rozumianego tradycyjnie. Oczywistym bowiem jest, że dziecko w tradycyjnym ujęciu "rodziny" zawsze należy do rodziny obojga rodziców. Tymczasem w omawianej ustawie, prawodawca jako zasadę przyjął, że dziecko uznawane jest za członka tylko jednej rodziny, wyjątkowo zaś można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. O tym, do której rodziny należy zaliczyć dziecko, decyduje, który z uprawnionych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, a w konsekwencji który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika zatem, że co do zasady - dziecko należy do rodziny rodzica, z którym wspólnie zamieszkuje i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej zasady jest natomiast sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu rodzinnego, dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Analiza powyższych przepisów prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że opiekę naprzemienną należy wiązać z sytuacją, w której z orzeczenia sądu wynika, że rodzice rozwiedzeni lub żyjący w separacji lub żyjący w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach i że obojgu rodzicom pozostawiono władzę rodzicielską. Łączy się to z rzeczywistym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców, na przemian. Ustalenie w sprawie opieki naprzemiennej powinno wynikać z orzeczenia sądu (wyroku rozwodowego, czy postanowienia w przedmiocie ustalenia kontaktów z dzieckiem). W ocenie Sądu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., we wskazanym zakresie jest jasny i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Skoro bowiem w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to uznać należy, że ustawodawca – na gruncie tej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Co więcej organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Ustalenie rzeczywistych intencji rodziców dziecka jest często trudne, stąd racjonalny ustawodawca przewidział dla spraw dotyczących ustalenia opieki nad dzieckiem szczególny tryb postępowania prowadzonego przez sądy rodzinne. Sprawowanie opieki nad dzieckiem należy bowiem do istotnych spraw dziecka i wymaga szczególnej ostrożności w rozstrzyganiu tych kwestii. Stąd nie jest rolą organów pomocy społecznej wkraczanie w zakres materii zastrzeżonej dla innych organów i omijanie w ten sposób ustawowych regulacji dotyczących opieki nad dzieckiem. Prezentowane przez Sąd w składzie obecnym stanowisko co do powyższej kwestii znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Pogląd, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu znajduje potwierdzenie w orzeczeniach NSA, a także wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17, z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17 i z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17 oraz wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 680/17, WSA w Lublinie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 510/17 i WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1727/16). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17, "samodzielne rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez organ administracji właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego jest nieuprawnione i to nie tylko w świetle wyraźnego brzmienia art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., ale także dlatego, że organ ten nie dysponuje instrumentarium prawnym umożliwiającym skonfrontowanie z dobrem dziecka artykułowanego przez rodzica lub oboje rodziców faktu istnienia opieki naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni ww. przepisów, ustalony zaś w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Skoro powyższa interpretacja przepisów prawa materialnego dotyczących pojęcia opieki naprzemiennej wskazuje na to, że jedynie orzeczenie sądu kreuje taką opiekę z punktu widzenia przepisów u.p.p.w.d., a skarżący takiego orzeczenia bezspornie nie przedłożył, to nie były usprawiedliwione te zarzuty skargi, które odnosiły się do postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim organy administracji nie prowadziły go w odniesieniu do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej przez skarżącego. Badanie przez organ administracji sprawy faktycznego sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej, utrzymywania kontaktów z dzieckiem przez skarżącego, miejsca pobytu dziecka, wywiązywania się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego nie zastępuje bowiem, o czym już szerzej była mowa wyżej, wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu. W realiach niniejszej sprawy brak było zatem obiektywnych podstaw do przyjęcia, że córka skarżącego pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a okoliczności tej - wobec wyżej przedstawionej interpretacji przepisów - nie zmienia pisemne porozumienie zawarte pomiędzy rodzicami. Wobec powyższego, za niezasadny uznać należy zarzut skargi o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 58 k.r.i.o. w zw. z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracyjne zasadnie uznały, że córka nie jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a w konsekwencji syn skarżącego jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego. Oceny tej nie mogła zmienić argumentacja skargi. Sam fakt wykonywania władzy rodzicielskiej poprzez wspólne spędzania czasu z córką, partycypowanie w kosztach jej utrzymania, a także fakt, że skarżący wzorowo wywiązuje się ze swoich obowiązków rodzicielskich nie jest tożsame ze sprawowaniem opieki naprzemiennej, która to okoliczność – jak wyżej podniesiono - musi wynikać z orzeczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.. W tej sytuacji organy orzekające nie miały obowiązku odnosić się do porozumienia zawartego pomiędzy rodzicami, gdyż nie może ono zastąpić orzeczenia sądu ustanawiającego opiekę naprzemienną. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.