II SA/Po 304/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami; oddala skargę Pismem z dnia [...] roku, Nr L. Dz. [...], Komendant Wojewódzki Policji w P. zwrócił się do Starosty O. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami tj. kat. [...], [...] prawa jazdy, w stosunku do R. M. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wymieniony kierowca otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a tym samym został przekroczony limit, który wynosi 24 punkty. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Starosta O. skierował R. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B. W uzasadnieniu podkreślono, że kierowca dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego w stosunkowo niedługim okresie czasu i zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym pozostałym uczestnikom jak i sobie samemu przez co decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem dnia [...] roku pełnomocnik R. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji będącej faktycznym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że R. M. w okresie od dnia [...] roku do dnia [...] roku wielokrotnie naruszał przepisy ruchu drogowego, otrzymując z tego tytułu łącznie 25 punktów karnych. Punkty karne naliczone w rocznym okresie podlegają sumowaniu według daty popełnienia wykroczenia drogowego. Warunkiem usunięcia z ewidencji punktów jest upływ 1 roku od dnia naruszenia przepisów ruchu drogowego, gdy kierowca nie popełni w tym okresie kolejnego naruszenia tych przepisów. Bez znaczenia była okoliczność, że przed udaniem się na dodatkowe szkolenie, w ewidencji nie zostało jeszcze odnotowane 10 punktów karnych za wykroczenie, jakiego odwołujący dopuścił się w dniu [...] roku. Nie było bowiem możliwości odbycia szkolenia powodującego zmniejszenie liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Odbycie przez R.M. szkolenia nie mogło zatem powodować zmniejszenia liczby posiadanej przez niego liczby punktów karnych, gdyż przed jego rozpoczęciem dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła 24. W ocenie Kolegium zaskarżonej decyzji słusznie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zarówno interpretacja jak i zastosowanie przepisów Prawo o ruchu drogowym musi być bowiem podporządkowane nadrzędnemu celowi, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Postępowanie administracyjne powinno zmierzać do sprawnego przeprowadzenia weryfikacji do kierowania pojazdami osób wielokrotnie naruszających przepisy ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik R. M. zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. kierującą skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. A i B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego: - art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 roku poz. 1137) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A i B pomimo braku do tego podstaw, w szczególności pomimo braku podstawowej przesłanki przekroczenia liczby 24 punktów karnych przepisanych w ewidencji kierowców naruszających zasady ruchu drogowego, a także bez wnikliwego, uprzedniego ustalenia rzeczywistej liczby przypisanych punktów karnych, - art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędne niezastosowanie pomimo, iż Skarżący spełnił wszystkie przesłanki dla zmniejszenia liczby przypisanych mu punktów karnych w wyniku odbycia dodatkowego szkolenia dla kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, oraz pominięcie okoliczności odbycia dodatkowego szkolenia skutkującego zmniejszeniem liczby punktów karnych przypisanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a także poprzez jego błędną wykładnię i odmowę jego zastosowania, a zastosowanie przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 roku poz. 488), pomimo iż oba przepisy prawa pozostają ze sobą w sprzeczności, a przepis art. 130 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym jako przepis rangi ustawowej ma charakter nadrzędny wobec wspomnianego przepisu rozporządzenia, - przepisu § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 roku poz. 488) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż nie można zastosować instytucji zmniejszenia liczby punktów karnych pomimo, iż w rzeczywistości zachodziły wszystkie przesłanki wymagane do zastosowania owej instytucji, w szczególności pomimo, iż Skarżący nie przekroczył liczby 24 punktów karnych, - przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie pomimo, iż ów przepis nie znajdował zastosowania w wyniku istnienia sprzeczności pomiędzy owym przepisem oraz przepisem art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym uniemożliwiającej jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w związku z faktem, iż prawidłowa interpretacja obu wymienionych przepisów powinna uwzględniać hierarchię aktów prawnych, a konsekwencji powinna przesądzić o nadrzędności przepisu rangi ustawowej, a organ administracji powinien odmówić zastosowania owego przepisu w przypadku, gdy zastosowanie znajduje przepis art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, 2) prawa procesowego: - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającego w szczególności na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności w zakresie liczby przypisanych punktów karnych i odbycia dodatkowego szkolenia skutkującego zmniejszeniem liczby posiadanych punktów karnych, - art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i w konsekwencji oparcia zaskarżonej decyzji na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w szczególności w zakresie liczby przypisanych punktów karnych oraz odbycia przez niego dodatkowego szkolenia skutkującego zmniejszeniem liczby posiadanych punktów karnych, - art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nadanie decyzji organu administracji pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo niezaistnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy żadnej z przesłanek wymienionych w owym przepisie, a warunkujących dopuszczalność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w szczególności oparciu jej na podstawie ochrony interesu społecznego bez wskazania jakiegokolwiek interesu społecznego, dla którego ochrony niezbędne byłoby nadanie owej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także z pominięciem okoliczności przeczących konieczności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także poprzez błędne przyjęcie potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego, pomimo braku ustalenia w sprawie, jakoby Skarżący stanowił jakiekolwiek zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego. W konsekwencji pełnomocnik skarżącego wniósł: - o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego obowiązku zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa w postępowaniu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Niniejsza sprawa była zawieszona do czasu prawomocnego rozpoznania przez sąd skargi R. M. w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 735/15 oddalił skargę R. M. na czynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych uznając, że prawidłowo nie umniejszono skarżącemu 6 punktów karnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.3.2018r. w sprawie I OSK 1169/16 oddalił skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. W rozpoznawanej na dzień [...] R. M. miał 15 punktów karnych. W tym dniu otrzymał mandat za dodatkowe naruszenie przepisów ruchu drogowego i dodatkowe 10 punktów karnych. W dniu [...] odbył on szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w L., o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz.602 ze zm.), dalej także jako p.r.d. Nie spowodowało to jednak odliczenia punktów karnych skarżącego. Zgodnie art. 114 ust. 1 pkt 1 li b Prawa o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega: osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty: na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Z kolei w myśl art. 130 ust 3 Prawa o ruchu drogowym kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Natomiast zgodnie z § 8 ust 4 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 488) kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Jednocześnie zgodnie z § 8 ust. 6 powyższego rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Właściwe odczytanie treści wskazanych wyżej przepisów, z uwzględnieniem ich wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do konstatacji, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie jest sprzeczne z upoważnieniem ustawowym i przepisami Prawa o ruchu drogowym. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga m.in. aby w upoważnieniu ustawowym określić wytyczne dotyczące treści przepisów wykonawczych. Wytyczne te zawiera art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, który wskazuje, że przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał Naczelny Sąd Administracyjny, który wielokrotnie formułował tezę, że wymieniony przepis wykonawczy odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. np. w wyroki NSA z: 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 15/2012; 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1373/12; 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 63/12, 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1552/11; 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2515/14 i 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2420/15; z 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1169/16). Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę. W konsekwencji należy przyjąć, że ustawodawca ustalił pułap 24 punktów, których przekroczenie przez kierowcę uniemożliwia już usunięcie części z nich po upływie 1 roku od dnia naruszenia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "przepis art. 130 ust. 3 przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może więc dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia także treść § 8 ust. 6 rozporządzenia, stanowiąc, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 " (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 roku, sygn. akt I OSK 1552/11). Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 roku realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia. Stanowi on jedynie konkretyzację normy zawartej w art. 130 ust. 3 ustawy. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. Stosując w procesie odczytania regulacji ustawowych wykładnię systemową i funkcjonalną należy zatem dojść do wniosku, iż akt podstawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej. Odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym może być środkiem dyscyplinującym, ale nie może być środkiem skutecznym wobec przekroczenia 24 punktów. Kurs ma jedynie umożliwić odzyskanie punktów, ale tylko w tych wypadkach, w których ustawodawca uznał, iż nie nastąpiło wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. W przeciwnym razie konieczny jest egzamin kwalifikacyjny. To jest pułap dyscyplinowania kierowców i ograniczania wielokrotnego naruszania przepisów. O tym, iż szkolenie nie może zmniejszać liczby punktów w sytuacjach przekroczenia 24 punktów świadczą choćby obwarowania dotyczące samego kursu - kierowca musi mieć prawo jazdy dłużej niż rok (aby zapobiec sytuacji, że w ciągu krótkiego czasu kierowca dopuści się wielu przewinień), nie może też zgłaszać się na kurs częściej niż 1 raz na 6 miesięcy (chodzi o wyeliminowanie sytuacji, w której kierowca może uczestniczyć w kursie w każdym czasie, jeśli tylko uzna, że uzyskał zbyt dużą liczbę punktów). Bez wskazanych wymogów co do uczestnictwa w kursie cel jego byłby fikcyjny, służyłby bowiem wyłącznie usuwaniu punktów i był skutkiem kalkulacji matematycznej, a nie wdrażaniem do przestrzegania przepisów ustawy. Odczytanie przepisów ustawy w sposób proponowany przez skarżącego, aby kierowca w drodze odbycia szkolenia mógł zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24 ale przed ich fizycznym wpisaniem do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego z uwagi na odbyte szkolenie, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się iluzoryczne. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy powinny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zasadnie zatem organy administracji przyjęły, że skoro w dniu [...], tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Tym samym zarzuty naruszenia art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, a także § 8 ust. 4 i 6 rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 2012 r. należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji nieuzasadnione pozostają również zarzuty naruszenia art. 7 art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ działa na podstawie niekwestionowanych ustaleń faktycznych i był związany obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi ruchu drogowego. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że niezasadnie nadano decyzji organu I instancji rygor natychmiastowej wykonalności. Organy administracji wyraźnie zwróciły w tym względzie uwagę na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego, co należy uznać za mieszczące się w zakresie dyspozycji art. 108 § 1 k.p.a. Istotne w sprawie jest, że NSA w uzasadnieniu sprawy I OSK 1169/16 w sposób prawomocny przesądził, że skoro w dniu 11 października 2012 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Tym samym zarzuty naruszenia art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, a także § 8 ust. 4 i 6 rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 2012 r. należało uznać za nieusprawiedliwione. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369) orzeczono o oddaleniu skargi.