II OSK 174/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 234/18 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r. oddalił skargę M. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.) MWINB uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz zatwierdził projekt budowlany wielobranżowy zamienny dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z podziemnym garażem wielostanowiskowym z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacją mechaniczną, wbudowaną stacją trafo i wewnętrznym układem komunikacji na działkach nr [...] obr. [...] S. wraz z przebudową zjazdu z ulicy na działce nr [...] obr. [...] S., wykonywanej w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r., zmienionej decyzjami tego organu z [...] lutego 2008 r., z [...] września 2008 r., z [...] sierpnia 2009 r. i z [...] maja 2010 r., oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., II SA/Kr 761/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., II OSK 666/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W toku ponownego rozpoznawania sprawy M. T. odwołał się do wcześniej prezentowanych zarzutów dotyczących wadliwości projektu budowlanego zamiennego i przedstawił kolejne. Oceniając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym kasacyjnie wyroku wskazał, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. W wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, który zamyka dalszą dyskusję na temat zgodności przedłożonego przez K. H. projektu zamiennego z decyzją w zakresie wyznaczonej linii zabudowy. NSA stwierdził, że pomimo, że balkon na I piętrze oraz wykusz na V piętrze są "nadwieszone" nad działką drogową, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że linia zabudowy jest zachowana. NSA podał też, że do Sądu należy ocena, czy organy prawidłowo oceniły kwestię scalenia i podziału działek składających się na teren inwestycji. Wykonując to zalecenie Sąd I instancji stwierdził, że podane w zaskarżonej decyzji dane dotyczące scalenia i podziału działek nr [...] i [...], dla których ustalono warunki zabudowy, znajdują potwierdzenie w materiale sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd podniósł, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem. Bada się jedynie to, czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem. Istotne jest zatem to, na czym polegały odstępstwa od projektu budowlanego. Zakres tych odstępstw ustalono w ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2010 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Zmiany te polegały na: zamianie w podziemiu czterech miejsc postojowych na 8 komórek lokatorskich oraz wydzieleniu jednego boksu garażowego; likwidacji schodów wewnętrznych pomiędzy parterem i I piętrem oraz wykonanie stropu w miejscu otworu po schodach; dobudowie dwóch balkonów na I piętrze przy osi B w związku ze zmianą dwóch lokali usługowych na 4 mieszkania; przesunięciu fragmentu ściany na parterze, I i II piętrze przy osi 11/A z luksferami na odległość 4,04 m od granicy działki i zastąpienie przeszkleń z luksferów typowymi oknami; przesunięciu ściany zewnętrznej na V piętrze w osi 2 o 1,6 m w stronę ul. C. Wszystkie te odstępstwa zostały rozrysowane kolorem czerwonym w przedłożonym projekcie zamiennym. Zdaniem Sądu, żadne z nich nie ma związku z zarzutami skarżącego i są one bez wpływu na te parametry obiektu, które organowi pozwalały na dokonanie pozytywnej oceny zatwierdzanego projektu budowlanego, w szczególności w zakresie jego zgodności z warunkami technicznymi. Sąd wskazał, że skarżący na poparcie swoich zarzutów przedłożył "Opinię techniczną", którą potraktowano jako prezentację stanowiska strony. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowód uzupełniający z dokumentu. Z tego powodu Sąd nie poddał "Opinii" ocenie, choć i tak, zdaniem Sądu, ocena taka byłaby zbędna. Na obecnym etapie postępowania, którego istotą jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 4 p.b., zarzuty dotyczące w istocie projektu budowlanego w pierwotnej, zatwierdzonej i legalnie zrealizowanej przez inwestora wersji, Sąd uznał za spóźnione. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zbadał zgodność projektu budowlanego zamiennego z prawem; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutów dotyczących wad projektu budowlanego i błędne przyjęcie, że projekt budowlany odpowiada prawu i skarga nie zasługuje na uwzględnienie; - art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w wyniku pominięcia zarzutów skarżącego, wyrażonych w opinii przedłożonej przez skarżącego, jako spóźnionych i niemających znaczenia dla sprawy oraz poprzez przyjęcie, że zakres odstępstw od projektu pierwotnego nie ma związku z zarzutami skarżącego - podczas gdy odstępstwa miały wpływ na zasadność zarzutów i powinny być analizowane w stosunku do wymagań prawa i decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r. (późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę oraz jej kolejne zmiany wraz ze zmianami projektu budowlanego zostały wyeliminowane z obrotu); - art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego i oddalenie skargi, pomimo nieprawidłowości zaskarżonej decyzji; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 51 ust. 4, art. 5, art. 20 p.b., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny po jego weryfikacji pod kątem zgodności z prawem – mimo wskazanych istotnych naruszeń przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 13 ust. 1, § 60, § 271 ust. 1, § 208 ust. 2 pkt 1 lit d), jak również § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych; - art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego weryfikacji podlega wyłącznie legalność odstępstw inwestora w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy celem ww. przepisów jest zapewnienie zatwierdzenia projektu budo walnego zamiennego zgodnego z prawem w całym zakresie a przez to doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny związany był zatem granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że wydana na podstawie art. 54 ust. 4 p.b. decyzja powinna obejmować zakresem swojego rozstrzygnięcia całość zamierzenia budowlanego. Projekt budowlany zamienny jest dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, sporządzanym po wydaniu tego pozwolenia i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego nim projektu. Są to więc projekty budowlane co najwyżej w części takie same, nie te same. W obrocie prawnym nie mogą zaś istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny, toteż projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. W efekcie projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu w całości (por. np. wyroki NSA z 30.10.2018 r., II OSK 2682/17, LEX nr 2592600 i II OSK 2686/16, LEX nr 2591853; z 27.02.2014 r., II OSK 2322/12, LEX nr 1447267). Nie negując powyższego stwierdzić jednak trzeba, że jeżeli projekt budowlany zamienny zawiera identyczne rozstrzygnięcia, jak projekt uprzednio zatwierdzony, a istotne odstępstwa rozwiązań tych nie dotyczą, to akceptacja tych rozwiązań nie jest wadliwa. Skoro bowiem zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego, to okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego (wyrok NSA z 5.07.2017 r., II OSK 2740/15, LEX nr 2407807), a zatem przyjęcie w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań uprzednio zatwierdzonych nie narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., stanowiącego podstawę prowadzonego postępowania. Istotą postępowania naprawczego prowadzonego w tym trybie jest bowiem legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego (wyroki NSA z 7.06.2017 r., II OSK 2534/15, LEX nr 2347148; z 7 lutego 2018 r., II OSK 922/16, LEX nr 2491734; z 10.05.2017 r., II OSK 2222/15, LEX nr 2379363; z 2.02.2017 r., II OSK 1251/15, LEX nr 2277180), a nie korygowanie czy zmienianie rozwiązań w uprzednio zatwierdzonym decyzją ostateczną projekcie budowlanym, od których odstępstw nie stwierdzono. Z uwagi na powyższe nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., jak i prawa materialnego – art. 51 ust. 4, art. 5, art. 20 p.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Wszystkie te zarzuty nie mają więc usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.