II GSK 181/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 440/18 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 440/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę E.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Zarzuciła: na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, bezpodstawnie uznając, iż w sprawie zaistniały przesłanki do orzeczenia wobec skarżącej kwestionowanej w administracyjnym toku instancji kary pieniężnej, podczas gdy ocena zebranego materiału dowodowego podług przepisów normujących tę kwestię zawartych kodeksie postępowania administracyjnego nakazuje przyjąć, iż w stosunku do skarżącej nie ma podstaw ku temu, w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaakceptował kwestionowaną w skardze do niego decyzję, mimo nie dopełnienia przez organy wymogów przewidzianych dla postępowania administracyjnego w zakresie oceny zebranych w jego toku dowodów, mianowicie dokonanie tejże oceny w sposób nie swobodny, a dowolny, jeśli nie pomijając w istocie w procesie ustalania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów świadczących na korzyść skarżącej to niewątpliwie interpretując ewentualne wątpliwości na jej niekorzyść, mimo iż okoliczności przez nią konsekwentnie podawane znalazły potwierdzenie zarówno w badanej przez występujące w sprawie organy wykresówce urządzenia rejestrującego przedmiotowego pojazdu (z której siłą rzeczy w sposób obiektywny wynika zadający kłam o regularności przewozów różny przebieg pojazdu danego dnia w porównaniu z innym dniem jak i różna ilość przystanków w poszczególnych dniach), oświadczeniach A. sp. z o. o. w Ś. z dnia [...] października 2017 r. i [...] listopada 2017 r. jak i w zbieżnych z ich treścią zeznaniach świadka G.K. i mimo że dla ich wyjaśnienia istniała niewykorzystana przez organy obu instancji możliwość przesłuchania przewożonych przez skarżącą pasażerów w charakterze świadków na okoliczność charakteru wykonywanych przewozów (i choćby dlatego nie jest tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, że strona nie wskazała dowodów, które należałoby przeprowadzić), na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, bezpodstawnie uznając, iż w sprawie zaistniały przesłanki do orzeczenia wobec skarżącej kwestionowanej w administracyjnym toku instancji kary pieniężnej, podczas gdy ocena zebranego materiału dowodowego podług przepisów normujących tę kwestię zawartych kodeksie postępowania administracyjnego nakazuje przyjąć, iż w stosunku do skarżącej nie ma podstaw ku temu, w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaakceptował kwestionowaną w skardze do niego decyzję, mimo niedopełnienia przez organy wymogów przewidzianych dla postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez wydanie przez organ II instancji kwestionowanej decyzji, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przed Lubuskim Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego, mimo nie dopełnienia przez organ pierwszej instancji wymogów przewidzianych dla postępowania administracyjnego w zakresie zapewnienia stronie możliwości realizacji prawa do czynnego w nim udziału poprzez przeprowadzenie czynności procesowej polegającej na odebraniu zeznań od świadka G.K., mimo iż pełnomocnik strony, otrzymując informację o przedmiotowej czynności w dniu jej dokonania w istocie nie miał możliwości wzięcia w niej udziału, co pozbawiło go sposobności zadania świadkowi określonych pytań o okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, w szczególności pytań, w zakresie których konieczność ich postawienia wyniknęłaby w toku przeprowadzonej pod jego nieobecność czynności celem weryfikacji, potwierdzenia bądź uzupełnienia wypowiedzi wskazanego świadka, a jasnym jest, że - wbrew temu co napisano w uzasadnieniu skarżonego wyroku - takie sformułowanie zarzutu zawiera w sobie implicite wniosek o ponowne przesłuchanie tego świadka, 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 5 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, bezpodstawnie pomijając w postępowaniu udział pełnomocnika, który o rozprawie przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim w niniejszej sprawie dowiedział się od skarżącej już po tym fakcie, mimo iż w aktach sprawy znajduje się nieograniczone pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą i nawet jeśli Sąd pierwszej instancji powziąłby w tej mierze określone wątpliwości, należało je wyjaśnić w drodze wezwania do na przykład uściślenia pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy bądź przedłożenia takiego, które według Sądu byłoby odpowiednie, 4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący. mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, w istocie nie rozpoznając istoty sprawy na co wskazują passusy uzasadnienia znajdujące się na jego stronie 11 (od wersu 32.) i stronie 12 (do wersu 6.), ponieważ w przedmiotowej sprawie nie chodziło o jakikolwiek przewóz uczniów, a zatem można zasadnie przypuszczać, że Sąd pierwszej instancji wydając przedmiotowy wyrok nie zapoznał się z materiałami sprawy bądź orzekał, analizując materiał, który do niej nie należy. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem z 30 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W tym miejscu należy podkreślić, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Autor skargi kasacyjnej powołał we wszystkich zarzutach kasacyjnych opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako normy odniesienia przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., łącząc je z przepisami art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., natomiast w zarzucie 3. wskazał dodatkowo art. 67 § 5 p.p.s.a. Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że powołane przepisy art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane oddzielnie, jak i wspólnie. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. powiązał z przepisami art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a., które – co już na wstępie należy podkreślić - również mają charakter ogólny. Pierwszy z powołanych przepisów, tj. art. 1 p.p.s.a. jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, ma zatem charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym, w związku z czym nie może być ustawowym wzorcem kontroli działania WSA w zakresie poczynionych przez ten sąd ustaleń faktycznych ( por. wyrok NSA z 8 września 20011 r., sygn. akt II OSK 1301/10 ). Naruszenie wskazanego wyżej przepisu może stanowić podstawę zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko w powiązaniu z art. 2, odpowiednią częścią art. 3, 4 lub 5 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zestawieniu z zarzutem naruszenia właściwych przepisów prawa materialnego określających rodzaj formy działania organu administracji publicznej w danej sprawie ( por. wyrok NSA z 4 grudnia 2013 r. II OSK 2647/13 ). Jeśli zaś chodzi o przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. to z utrwalonego orzecznictwa wynika, że przepis ten ma także charakter ustrojowy, określający w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowanie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, co sprawia, że nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z : 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08 ). Naruszenie art. 3 § 1 p..p.s.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a. bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 grudnia 2014 r., II FSK 2684/14, z 14 lipca 2015 r. , II FSK 1473/13. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty oznaczone w pkt 1., 2. i 4 petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty te - mające wybitnie charakter ogólny - jako wadliwie skonstruowane, wymykają się spod kontroli instancyjnej. Nie można bowiem zarzucić Sądowi pierwszej instancji, aby nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bądź by nie zastosował środka przewidzianego prawem, gdyż jak wynika z zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego i wskazał jako podstawę wydania orzeczenia przepis art. 151 p.p.s.a. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika natomiast, aby tego rodzaju uchybienia autor skargi kasacyjnej podnosił. Uznać zatem należy, że podniesione zarzuty nie są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, tym bardziej , że błędu tego w żaden sposób nie naprawia powierzchowne i skrótowo sporządzone uzasadnienie. Dodać też należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkim podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom nie towarzyszyło wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, co jak już podniesiono, stanowiło niezbędny element prawidłowo skonstruowanego zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak już wskazano wyżej jedynie w zarzucie 3. skarżący obok przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art.151,art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. powołał jeszcze art. 67 § 5 p.p.s.a. co powoduje możliwość jego merytorycznej kontroli. W myśl art. 67 § 5 p.p.s.a jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonywać tym osobom. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim skarżąca nie ustanowiła ani pełnomocnika, ani też nie upoważniła osoby do odbioru pism sądowych. Stąd też w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji doręczając pisma sądowe skarżącej nie mógł naruszyć powołanego wyżej przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną,