II FSK 1447/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Jan Grzęda po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 803/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od Spółdzielni [...] z siedzibą we W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 3100 (słownie: trzy tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 803/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2014 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] Sp. z o. o. z dnia 4 kwietnia 2014 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zarząd [...] sp. z o.o. w dniu 4 kwietnia 2014 r. wydał decyzję, w której określił wysokość należnej od Spółdzielni miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do poszczególnych budynków wielolokalowych. Od powyższej decyzji Spółdzielnia wniosła odwołanie, podnosząc, że nie jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do lokali znajdujących się w zasobach spółdzielni oraz nie jest zobowiązana do składania deklaracji w tym zakresie. W dniu 17 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wydało decyzję, zgodnie z którą ww. decyzja nie narusza przepisów prawa. Od powyższej decyzji Spółdzielnia wniosła skargę, opartą na następujących zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6h w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm. – dalej "u.c.p.g."); 2) naruszenia art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm., dalej – "O.p.") w związku z art. 6o i 6q u.c.p.g.; 3) istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu podatkowym (art. 247 § 1 pkt 5 w związku z art. 133 § 1, art. 165 § 2 w związku z art. 30 § 4 oraz art. 121, 122 i 187 § 1 O.p.). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W zaskarżonym wyroku WSA we Wrocławiu w pierwszej kolejności odniósł się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II FPS 3/16, podnosząc, że uprawnienie do działania w charakterze organu podatkowego w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługuje wyłącznie wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do nieuprawnionego rozszerzenia listy podmiotów traktowanych jako organy podatkowe w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co stałoby w sprzeczności z istotą koncepcji jedności systemu organów podatkowych, która legła u podstaw uregulowania zawartego w akcie rangi kodeksowej. Następnie Sąd wskazał na wyrok z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1980/16, w którym NSA, mając na uwadze ww. uchwałę, stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr XXIX/657/12 z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie upoważnienia zarządu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku została podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej: "u.s.g.", który nie może stanowić podstawy do dekoncentracji zewnętrznej w sprawach dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wobec powyższego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia. Dalej WSA zaznaczył, że w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ani decyzji utrzymującej ją w mocy (drugiej instancji) z uwagi na okoliczność, iż decyzje zostały wydane zanim wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny stała się wiążąca. To z kolei uzasadniało, zdaniem WSA, stwierdzenie zwykłego naruszenia prawa a nie rażącego. Mając powyższe na uwadze, uchylono decyzje obu instancji jako wydane z naruszeniem dopuszczalnych zasad delegacji. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku SKO we Wrocławiu wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucając, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 147 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 - zwanej dalej "p.u.s.a.") poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie przez organ decyzji administracyjnej na podstawie uchwały nr XXIX/657/12 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r., której nieważność następnie stwierdził sąd administracyjny, stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji administracyjnej, uchwała nr XXIX/657/12 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r. obowiązywała, a późniejsze stwierdzenie jej nie mogło z tego powodu stanowić podstawy uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny, a w konsekwencji wytyczne Sądu sformułowane w tym zakresie są błędne oraz błędne jest uznanie przez Sąd, że zaszła przesłanka do umorzenia postępowania administracyjnego; 2) art. 269 § 1, w zw. z art. 187 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Sąd w rozstrzyganej sprawie był związany uchwałą NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. (sygn. akt II FPS 3/16), gdy tymczasem nie miała ona zastosowania do kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie uchwały nr XXIX/657/12 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r.; 3) art. 206 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i obciążenie organu administracji w całości kosztami postępowania sądowego w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w związku z brakiem podstaw do formułowania względem tego organu zarzutu naruszenia prawa oraz w związku z uwzględnieniem skargi z przyczyn niepodnoszonych przez stronę przeciwną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 147 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji orzekających w sprawie organów w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia, należy dostrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się tożsamym zagadnieniem w sprawie o sygn. akt II FSK 3850/17 (wyrok z dnia 27 czerwca 2018 r., dostępny, podobnie jak inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający stanowisko tam wyrażone w pełni popiera, stąd w stosownym zakresie powoła się wprost na motywy uzasadnienia przytoczone w uzasadnieniu ww. orzeczenia. Odnotować można, że tożsame stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 104/18. I tak, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że mimo zawarcia w uchwale z dnia 19 grudnia 2016 r. (sygn. akt II FPS 3/16) rozstrzygnięcia ograniczającego stosowanie wyrażonej w niej wykładni prawa tylko na przyszłość (od dnia podjęcia uchwały), w wydanym później wyroku (z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1980/16) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 2012 r. ze skutkiem retrospektywnym, chociaż odnosiła się ona do materii prawnej, która była przedmiotem wykładni w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyczyny odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku od reguły temporalnej, wskazanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniono opieszałością organu stanowiącego Miasta Wrocławia w dostosowaniu prawa miejscowego do wykładni prawa ostatecznie przyjętej i wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale. Ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie zasadności postawionego zarzutu kasacyjnego. Niewątpliwie w dacie wydawania decyzji przez organy pierwszej i drugiej instancji podstawę normatywną podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy funkcjonującego w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego; przepisy te mocą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego winny obowiązywać do czasu dostosowania ich do wykładni prawa, przyjętej w tej uchwale. Skoro jednak w okresie późniejszym Naczelny Sąd Administracyjny mocą stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej doprowadził do wyeliminowania aktu prawa miejscowego z porządku prawnego ze skutkiem wstecznym, należy zważyć, że zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniach szczególnych. W związku z tym unormowaniem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 163/15) wyraził pogląd, że właściwym do wzruszenia takiego rozstrzygnięcia jest organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny. Zapatrywanie to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela i stwierdza, że wyrażona nim reguła winna mieć zastosowanie zwłaszcza w przypadku opisanego następstwa rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych w kwestiach temporalnych, których ostatecznym rezultatem jest jednak stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ze skutkiem retrospektywnym. Prowadzi to do uznania zasadności postawionego zarzutu i stwierdzenia, że okoliczność późniejszego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie może stanowić podstawy uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięć, wydanych na podstawie przepisów tego aktu w indywidualnej sprawie, w postępowaniu, którego przedmiotem jest merytoryczna zasadność tych decyzji, to jest wysokość opłat za gospodarowanie odpadami. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez autora skargi kasacyjnej w ramach drugiego zarzutu, w zgodzie z którym uchwała NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II FPS 3/16, nie miała zastosowania do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wpływ taki uchwała miała, jednak inny niż ten, na który wskazywał Sąd pierwszej instancji - zasadne są w tym zakresie ww. rozważania dotyczące znaczenia wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1980/16, który wszak determinuje ocenę stanowiska w sprawie, a którego wydanie jest konsekwencją ww. uchwały. Nie można więc uznać, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, że zależności takiej nie ma. Wobec przedstawionych uwag stwierdzić trzeba, iż kwestia określenia zakresu przedmiotowego wpływu - dla potrzeb niniejszego postępowania i jego dalszego przebiegu - pozbawiona jest jednak większego praktycznego znaczenia. Stwierdzenie zasadności pierwszego z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej powoduje jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten zgodnie z art. 190 p.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istota sprowadza się do uznania, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie daje podstaw do uchylenia wydanych na jego podstawie decyzji w sprawach indywidualnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest merytoryczna zasadność podjętego rozstrzygnięcia administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny obligowany więc będzie do rozpoznania sprawy co do jej istoty. Końcowo zastrzec można, że wobec takiej treści orzeczenia zbędne jest odnoszenie się do zarzutu oznaczonego nr 3, dotyczącego kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.