I OSK 1145/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia WSA del. Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 393/18 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 393/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. (dalej, jako: skarżący) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] uchwałą z dnia [...] maja 1971 r. nr [...] wyznaczyło do przejęcia na własność Państwa, na pokrycie należności scalonych w kwocie 77.045 zł, część nieruchomości T.S. o pow. 13.039 ha, położonej we wsi N. Podaniem z 18 września 2017 r. skarżący (następca prawny T. S.) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wydanie decyzji, na jakiej podstawie prawnej PPRN [...] ustaliło, że od wskazanej uchwały z [...] maja 1971 r. odwołanie nie przysługuje. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując, że art. 61a K.p.a. (stanowiący podstawę prawna kwestionowanego rozstrzygnięcia) nie może mieć zastosowania w omawianej sprawie, ponieważ uchwała PPRN [...] z [...] maja 1971 r. przyznawała prawa i nakładała obowiązki na T. S., z czego należy wnosić, że stanowiła decyzję administracyjną. Minister postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przyczyn, o których mowa w powołanym przepisie, jest okoliczność, gdy żądanie wnioskodawcy nie stanowi w ogóle indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Zdaniem Ministra, tego rodzaju sytuacja zaistniała w odniesieniu do podania skarżącego, w którym domaga się wydania decyzji, co do tego, na jakiej podstawie prawnej PPRN [...] ustaliło, że od uchwały z [...] maja 1971 r. nie przysługuje odwołanie. Organ zauważył, że brak jest zarówno przepisu prawa materialnego, jak również stosownego przepisu procedury administracyjnej, które przewidywałyby kompetencje po stronie Ministra do wydania decyzji w kwestii objętej żądaniem. W świetle tych ustaleń, dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia Ministra z [...] listopada 2017 r., nie miała znaczenia podnoszona przez J.S. okoliczność, jakoby uchwała PPRN [...] z [...] maja 1971 r. stanowiła decyzję administracyjną. Bez względu bowiem na to, jaki charakter prawny przypisze się omawianej uchwale, nie zmienia to faktu, że brak jest aktualnie podstawy normatywnej do wydania przez organ decyzji, w której miałaby zostać określona podstawa prawna dla zawartego w tej uchwale stwierdzenia, że odwołanie od niej nie przysługuje. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że w niniejszej sprawie skarżący w piśmie z dnia 18 września 2017 r. i z dnia 31 października 2017 r. określił swoje żądanie w ten sposób, że domagał się wydania decyzji administracyjnej, w trybie art. 104 § 1 K.p.a., celem wyjaśnienia dlaczego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] uznało, że od uchwały nr [...] z [...] maja 1971 r. odwołanie nie przysługuje. Sąd I instancji wskazał, że uchwała z 1971 r. została podjęta na podstawie przepisów art. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. (Dz. U. z 1969 r. Nr 17, poz. 130) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. o zasadach i trybie przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (Dz. U. Nr 44, poz. 212 ze zm.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 148/08, w świetle art. 33 ust. 1 tej ustawy przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego, ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Do wniosku organ finansowy dołączał odpis uchwały prezydium powiatowej rady narodowej i wykaz należności scalonych. Z art. 34 ust. 1 zdanie ostatnie tej ustawy wynikało, że po stwierdzeniu, że zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone oraz że zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, sąd wydawał postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości. Zatem wniosek organu finansowego otwierał postępowanie sądowe, toczące się w trybie nieprocesowym, w którym sąd powszechny samodzielnie ustalał, czy zachodzą warunki do przejęcia nieruchomości przewidziane w art. 31 i art. 32 powołanej wyżej ustawy. Zawarte we wniosku dane o przejęciu części, czy całości nieruchomości ustalone przez władzę administracyjną w stadium postępowania przedsądowego sąd ten rozważał na tle całokształtu okoliczności sprawy. Nie był w tym zakresie związany, gdyż co do zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości rolnej decydował na podstawie własnych, danych mu przez ustawę samodzielnych uprawnień, niezależnych od władzy administracyjnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt III CZP 69/68). Oznacza to, że sąd powszechny w tym postępowaniu badał zarówno spełnienie przesłanek formalnych (wniosek organu finansowego poprzedzony uchwałą prezydium powiatowej rady narodowej), jak i przesłanek materialnych z art. 31 i art. 32 cyt. ustawy. Oceniając stosunek uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania o przejęcie nieruchomości do postępowania sądowego o przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa NSA uznał, że sąd powszechny nie był nią związany, miała ona charakter wewnętrzny, wydana była w postępowaniu przygotowawczym, mającym na celu ustalenie warunków potrzebnych do ostatecznego sformułowania wniosku do sądu i pozostawała bez istotnego wpływu na wynik postępowania sądowego. Wobec tego NSA uznał, że uchwała prezydium powiatowej rady narodowej poprzedzająca wydanie przez sąd powszechny postanowienia w przedmiocie przymusowego przejęcia całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa nie należała do kategorii indywidualnych spraw administracyjnych, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc załatwianych przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Akt ten był bowiem elementem sprawy cywilnej rozpoznawanej przez sąd powszechny. W ocenie Sądu, te same uwagi należało odnieść do aktu wydawanego w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. o zasadach i trybie przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone. Z przepisu tego wynikało, że jeżeli uchwała prezydium rady narodowej dotyczy przejęcia części nieruchomości, organ finansowy wezwie dłużnika, aby w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wezwania wypowiedział się, która część nieruchomości ma być przejęta. Jeżeli organ finansowy nie uzgodni z dłużnikiem, jaka część nieruchomości ma być przejęta, albo gdy dłużnik nie wypowie się w oznaczonym terminie, decyzję w tej sprawie wyda prezydium rady narodowej, kierując się względami prawidłowej gospodarki. Co prawda w przepisie tym znalazło się sformułowanie "decyzja", jednakże – jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt III CZP 69/68 – sąd powszechny samodzielnie oceniał istnienie przesłanek do przejęcia nieruchomości przez Państwo w zakresie zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości. Nie był związany decyzją wydawaną w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. Decyzja ta miała bowiem charakter wewnętrzny i była wydawana w postępowaniu przygotowawczym (przedsądowym), mającym na celu ustalenie okoliczności potrzebnych do sformułowania wniosku do sądu powszechnego. W tej sytuacji żądanie zawarte we wniosku skarżącego o wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, w szczególności, co do sprostowania zawartego w uchwale pouczenia o braku środka zaskarżenia (art. 111 K.p.a.), nie mogło być rozpatrzone w toku postępowania administracyjnego. Skoro tak, to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a. i trafnie uznał, że nie może być wszczęte, z przyczyn przedmiotowych, postępowanie administracyjne bowiem żądanie nie dotyczyło administracyjnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, w formie decyzji administracyjnej, czy też postanowienia. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.): 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 Konstytucji RP przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego w zakresie naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia; 2. art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zamknięcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sytuacji, gdy sprawa nie była całkowicie wyjaśniona, a Sąd nie podjął wszelkich czynności aby wszechstronnie rozpoznać materiał dowodowy w zakresie podstaw do wzruszenia postanowienia wskazanego przez skarżącego. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został skonstruowany nieprawidłowo. Zauważyć bowiem należy, iż art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. są przepisami tzw. wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia każdego z tych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 LEX nr 952799, 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie tylko nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem innych przepisów, ale także nie dostrzegł, iż przepis ten nie był przez Sąd I instancji stosowany. Skoro tak, to nie mógł zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszony. Dalej wskazać trzeba, że powiązanie ww. przepisu ustawy P.p.s.a. z art. 6 i 7 Konstytucji nie mogło wywołać zamierzonego skutku. Otóż, stosownie do art. 6 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju (ust. 1). Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym (ust. 2). Unormowania zawarte w art. 6 Konstytucji w żaden sposób nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Nie mogły więc zostać naruszone przez zaskarżony wyrok. Odnotować trzeba, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor odwołuje się do art. 6 K.p.a. jednakże nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji wnoszącego skargę kasacyjną i konkretyzowanie jej zarzutów. Trudno także dopatrzeć się naruszenia przez Sąd I instancji zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji, a uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnej części nie wyjaśnia na czym miałoby polegać owo naruszenie. Argumentacja skarżącego jest w tym zakresie zupełnie niezrozumiała. Z kolei w myśl art. 113 § 1 P.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, co oznacza, że przepis ten reguluje jedną z kompetencji Przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Przepis ten może być naruszony tylko wtedy, kiedy Przewodniczący nie wyda w ogóle zarządzenia o zamknięciu rozprawy lub też gdyby je wydał, kiedy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Jak podnosi się w orzecznictwie przepis ten nie ma charakteru istotnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt. II FSK 797/07 oraz z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1759/07). Przepis art. 113 § 1 P.p.s.a., aby mógł stanowić podstawę kasacyjną wymaga powołania związanego z nim art. 106 § 3 P.p.s.a. czego zabrakło w skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie. Powiązanie omawianego przepisu z art. 7 i 77 K.p.a. jest w tym przypadku bezskuteczne (tu odnotować także trzeba, że art. 77 K.p.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych zawierających odmienne regulacje prawne). Nadto z protokołu rozprawy wynika, że Przewodniczący zamknął rozprawę po tym, jak Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały wadliwe sformułowane, co uniemożliwia kontrolę instancyjną. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.