VIII SAB/Wa 22/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie obiektu gospodarczego z gołębnikiem 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku Z. C. z [...] marca 2011 r. w sprawie obiektu gospodarczego z gołębnikiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do rozpatrzenia wniosku Z. C. z dnia [...] marca 2011 r. w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. grzywnę w kwocie [...] zł ([...]) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz Z. C. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 7 maja 2018 roku Z. C. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (dalej jako PINB w [...]), w przedmiocie wybudowania obiektu gospodarczego z gołębnikiem zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Skarżący wnosił o ustalenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje żądania skarżący wskazywał, że od ponad siedmiu lat toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie kontroli legalności wybudowania obiektu gospodarczego z gołębnikiem. Fakt, iż toczące się postępowanie ma charakter przewlekły został potwierdzony postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 roku przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten jednocześnie stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podnosił, iż wydanie przez organ (PINB w [...]) w dniu [...]maja 2018 roku postanowienia nr [...] roku w którym uchylił własne postanowienie nr [...] roku z dnia 2015 roku, wskazuje na opieszałość i niedokładność prowadzonego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Argumentował, iż nie zgadza się, iż przewlekle prowadzone postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazywał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest przez organ już siedem lat z ciągłymi umorzeniami, wznowieniami, uchyleniami. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Organ podnosił, że faktycznie prowadzi od 2011 roku postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania obiektu gospodarczego z gołębnikiem, na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Organ postanowieniem z dnia [...] października 2015 roku, nr [...] nakazał H. M. wykonanie w terminie do [...] stycznia 2016 roku m.in. trzech egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego wraz z oceną techniczną. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia spraw spadkowych przez Sąd Rejonowy w [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...] uchylił postanowienie z [...] lutego 2016 roku i zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po A. M., A. M., B. M. i H. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2016 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 514/16 uchylił postanowienia organów administracji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Akta z prawomocnym wyrokiem sądu wpłynęły do organu w dniu [...] grudnia 2016 roku. W dniu [...]stycznia 2017 roku wpłynęło do organu prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2015 roku, sygn. akt [...]o stwierdzeniu nabycia spadku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 roku organ zobowiązał H. M. do wpłacenia kwoty [...] zł na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia organu nr [...] z dnia [...] października 2015 roku. Organ decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku uchylił postanowienie własne z [...] października 2015 roku. [...] Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 roku uchylił decyzję organu powiatowego z [...] sierpnia 2017 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że akta sprawy zostały przekazane do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w związku z wnioskiem A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 roku, nr [...] uznał zażalenie Z. C. na przewlekłość postępowania za zasadne i wyznaczył organowi powiatowemu 45 dniowy dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Jednocześnie organ wojewódzki uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 roku uchylił własne postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2015 roku. W dniu [...] maja 2018 roku organ powiatowy wydał postanowienie nr [...] gdzie nakazał współwłaścicielom działki nr ew. [...] w miejscowości [...] dostarczenie określonych dokumentów w terminie do [...] sierpnia 2018 roku. Organ wskazywał, że należy zauważyć, iż w okresie od 28 sierpnia 2017 roku do 16 kwietnia 2018 roku akta sprawy znajdowały się poza siedzibą organu i dopiero po tej dacie organ miał możliwość kontynuowania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postepowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 tej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy), a także w sprawach na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (art. 3 § 2 pkt 4a powołanej ustawy). Rozpatrując skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd kontroluje więc, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia lub wezwania do usunięcia do naruszenia prawa. Przechodząc zatem do podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Dla oceny, czy miała miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne są faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego albo zaniechanie podejmowania czynności koniecznych do załatwienia sprawy. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy organ administracji publicznej rzeczywiście pozostaje w zwłoce. Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże –mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie w sprawie. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12; oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 3, Warszawa 2015, s. 77). Zatem pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, dostępny na www.nsa.gov.pl). Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Należy bowiem wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 Kpa. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej ustanowionej w art. 8 Kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych – Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 Kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 Kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 Kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15). Nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko stosownie do art. 12 § 1 Kpa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 Kpa oznacza również zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja przewlekłości w prowadzeniu postępowania zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, organ od momentu wszczęcia postępowania działał w sposób opieszały, nie podejmował działań mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Należy zauważyć, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...]kwietnia 2011 roku i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Obecnie postanowieniem z dnia [...]lipca 2018 roku organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie organu powiatowego o nałożeniu obowiązku złożenia odpowiednich dokumentów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż organ powiatowy prowadził dotychczasowe postępowanie według niewłaściwych przepisów materialnoprawnych – ustawy prawo budowlane z 1994 roku, a winien zastosować przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 roku. Na potrzebę zastosowania przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 roku organ wojewódzki wskazywał już w postanowieniu z dnia [...]sierpnia 2015 roku, nr [...], co nie znalazło w oczach PINB w [...]uznania (postanowienie k-10 akt sprawy VIII SA/Wa 572/18). W związku z tym postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie po upływie 7 lat od jego wszczęcia zaczyna się na nowo. Należy również zauważyć, iż wyrokiem z dnia 20 września 2016 roku WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 514/16 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie PINB w [...]z dnia [...]lutego 2016 roku, nr [...]w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że organy nie miały podstaw do zawieszenia postępowania do chwili przesądzenia, któremu ze spadkobierców przypadnie w wyniku działu spadku działka na której wybudowano obiekt budowalny w postaci budynku gospodarczego z gołębnikiem. Zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego uzasadnia stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia uwzględnienie skargi na przewlekłość, jako że organ z nieuzasadnionych powodów tak długo prowadzi postępowanie (przewlekle) administracyjne w sprawie i nie rozpatrzył wniosku z dnia 31 marca 2011 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 Kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 36 § 1 Kpa. W związku z tym powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w [...] miało rażący charakter. W związku z tym, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku organ odwoławczy uchylił kolejny raz rozstrzygnięcie PINB w [...] Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 2011 roku, w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego postanowienia wraz z aktami sprawy. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w prowadzeniu postępowania (jego długość) zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości trwającej siedem lat i wielokrotnie przekraczającej maksymalny miesięczny termin załatwienia sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.