II FSK 3846/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca) Sędzia NSA Antoni Hanusz Sędzia del. NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 716/18 w sprawie ze skargi Burmistrza L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. NSA/wyr. 1 - wyrok Wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 716/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Burmistrza L. (zwanego dalej "Burmistrzem") i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, który wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."): 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 6 i w zw. z art. 64c § 11 i 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz.1201 ze zm. - zwanej dalej "u.p.e.a."), przez błędne uznanie przez Sąd, że "odpowiednie" stosowanie przepisu art. 64c § 11 i 12 u.p.e.a. (zdanie trzecie) u.p.e.a. oznacza jego stosowanie wprost do unormowania określonego w art. 66 § 6 u.p.e.a., co skutkuje określeniem wierzycielowi opłaty komorniczej postanowieniem, na które służy zażalenie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, podczas gdy z przepisów tych wynika dla organu jedynie kompetencja do wydania zaskarżalnego postanowienia w sprawie rozliczenia między więcej niż jeden organ egzekucyjny uzyskanych środków pieniężnych na poczet opłaty komorniczej w przypadku, gdy czynności egzekucyjne były dokonywane przez więcej niż jeden organ egzekucyjny; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 134 oraz art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy przepisy ustawy egzekucyjnej nie nakładają na organy egzekucyjne obowiązku wydania zaskarżalnego postanowienia w kwestii uiszczenia przez wierzyciela opłaty komorniczej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 i § 7 u.p.e.a. i art. 17 zd. 2 u.p.e.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie dopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie ustalenia opłaty komorniczej, gdy przy dokonaniu prawidłowej kontroli należało uznać, że wierzycielowi nie przysługuje zażalenie, gdyż służy ono tylko w sytuacji, gdy u.p.e.a. lub K.p.a. tak stanowi. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uchybienia Sądu skutkowały uwzględnieniem skargi, gdy skargę należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza związanie granicami skargi kasacyjnej. Należy na wstępie przypomnieć, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było istnienie podstawy do wydania przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela postanowienia w przedmiocie wysokości opłaty komorniczej, na które przysługuje zażalenie. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, koncentruje się na podważeniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, który taką podstawę wywodzi ze wskazanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 64c § 11 i 12 w zw. z art. 66 § 6 u.p.e.a.), jak i art. 64c §12 zd. 3. Należy także zauważyć, że zagadnienie istnienia podstawy do wydania przez organ egzekucyjny na żądanie wierzyciela postanowienia w przedmiocie wysokości opłaty komorniczej wywoływało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych będące efektem niejednoznaczności stanu prawnego. W części wyroków podkreślano, że ustawodawca w przepisie art. 66 u.p.e.a. nie przewidział możliwości wydania w tym przedmiocie postanowienia, lecz upoważnił organ egzekucyjny do potrącenia opłaty komorniczej z wyegzekwowanej na rzecz wierzyciela kwoty. Wydanie, zatem postanowienia w sytuacji, gdy nie istnieje przepis prawa, który przewidywałby wydanie takiego aktu, oznaczałoby wydanie go bez podstawy prawnej (np. wyrok WSA w Gdańsku z 18.03.2010 r., sygn. akt I SA/Gd 18/10 – uchylony wyrokiem NSA z 28.02.2012 r., sygn. akt II FSK 1493/10, wyrok WSA w Gliwicach z 26.05.2010 r., sygn. akt I SA/Gl 217/10 – uchylony wyrokiem NSA z 24.04.2012 r., sygn. akt II FSK 2133/10, CBOSA). Pogląd przeciwny (np. wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 594/08) wskazywał, że rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w przedmiocie opłaty komorniczej jest rozstrzygnięciem wymagającym wydania postanowienia (art. 17 § 1 u.p.e.a.) na które służy zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Okoliczność, że ustawodawca w przepisie art. 66 § 7 u.p.e.a. przewidział przymusowe ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej, po uprzednim doręczeniu upomnienia z zagrożeniem egzekucji, a następnie wystawieniu tytułu wykonawczego, nie wyklucza dopuszczalności prowadzenia przez wierzyciela sporu z organem egzekucyjnym w kończonym postępowaniu egzekucyjnym w przedmiocie wysokości opłaty komorniczej, skoro jest to kwestia, która może być przedmiotem rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego. Taki też pogląd prezentowany jest w dotychczasowym, jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 4.10.12 r., syng. akt. II FSK 408/11, z 28.02. 2012 r., sygn. akt II FSK 1493/10 i z 24.04.2012 r., sygn. akt II FSK 2133/10 oraz wyrok z 13.10. 2010 r., sygn. akt II FSK 1228/09, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości zgadza się z tą linią orzecznictwa. Podkreślić należy, że autorka skargi kasacyjnej wskazuje, iż zgodnie z art. 17 zd. 2 u.p.e.a., na postanowienie służy zażalenie, jeżeli ustawa lub K.p.a. tak stanowi. W jej ocenie, "nawet dopuszczając, że o opłacie komorniczej organ orzeka postanowieniem, to żaden przepis nie stanowi podstawy do złożenia zażalenia na to postanowienie. Należy zgodzić się z WSA, że takie postanowienie powinno być zaskarżalne, gdyż kształtuje prawa wierzyciela, jednakże braki ustawodawcze nie mogą być uzupełnione przez orzecznictwo Sądu" (s. 4). Zwrócenia uwagi zatem wymaga, że art. 18 u.p.e.a., którego naruszenie autorka skargi kasacyjnej zarzuciła w pkt 2 stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie, i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym. Wynika stąd konieczność selektywnego stosowania przepisów K.p.a. oraz niedopuszczalność stosowania przepisów tego kodeksu w takich spawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest wyraźnego pozytywnego przepisu nakazującego organowi egzekucyjnemu ustalanie wysokości opłaty komorniczej w formie postanowienia. Jednakże podstaw do tego należy doszukiwać się w art. 66 u.p.e.a. oraz w odpowiednim stosowaniu art. 64c § 7 lub art. 64c § 12 u.p.e.a. Trzeba bowiem zauważyć, że wprawdzie opłata komornicza ma specyficzny charakter i nie może być utożsamiana z kosztami egzekucyjnymi, zdefiniowanymi w art. 64c § 1 u.p.e.a. i tym samym nie ma do niej wprost zastosowania art. 64c § 7 u.p.e.a., tym niemniej stanowi ona obciążenie, którego zasadność musi podlegać weryfikacji w toku postępowania. Zajmując stanowisko o obowiązku wierzyciela w zakresie uiszczenia opłaty komorniczej na podstawie art. 66 § 3 u.p.e.a., bądź też orzekając o braku takiego obowiązku na podstawie art. 66 § 4 u.p.e.a., względnie stwierdzając uchylanie się wierzyciela od jego spełnienia na podstawie art. 66 § 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny władczo rozstrzyga sprawę, dotykając interesów majątkowych wierzyciela w sposób mogący spowodować spór. Należało zatem uznać, że stanowisko organu, zaprezentowane w skardze kasacyjnej, choć z jednej strony dopuszczające możliwość wydania postanowienia w sprawie opłaty komorniczej, ale wykluczające prawo do złożenia zażalenia na to postanowienie i w konsekwencji zamykające drogę do ewentualnego zaskarżenia przyjętego rozstrzygnięcia, nie zasługuje na aprobatę - jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w przedmiocie opłaty komorniczej jest rozstrzygnięciem wymagającym wydania postanowienia o jakim mowa w art. 17 § 1 u.p.e.a., na które służy zażalenie, a więc w konsekwencji w dalszym toku postępowania skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy nie można było zaakceptować stanowiska wykluczającego nie tylko możliwość polemiki z organem egzekucyjnym w kwestii zasadności obciążenia wierzyciela opłatą komorniczą, ale także sankcjonującego brak uzasadnienia prawnego i faktycznego stanowiska zajętego przez ten organ. Trzeba jednak zauważyć, że niejednoznaczność stanu prawnego stanowiła istotne utrudnienie w orzekaniu, zwłaszcza wobec zarysowujących się rozbieżności orzeczniczych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. [pic]