II SA/Rz 797/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 797/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylająca w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie zwrotu LK zatrzymanego prawa jazdy i zobowiązało Starostę [...] do wydania wyżej wymienionemu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1+E, C+E, D1, D, D1+E, D+E. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] zatrzymał ze skutkiem od 23 lipca 2016 r. posiadane przez LK prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, B1, B, B+E, T, C1, C, C1+E, C+E, D1, D, D1+E, D+E, w związku z podejrzeniem kierowania przez ww. pojazdem w stanie nietrzeźwości. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł wobec LK środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres czterech lat, liczony od zatrzymania prawa jazdy. Na podstawie wskazanego wyroku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] cofnął LK uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B1 i B. W dniu 27 listopada 2017 r. LK zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii nie objętych zakazem wynikającym z ww. wyroku Sądu Rejonowego w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] odmówił zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, C1, C, C1+E, C+E, D1, D, D1+E, D+E, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, orzeczonego wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 978 z późn. zm.) – dalej: "u.k.p.", jeżeli osoba, w stosunku do której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B zwróci się o wydanie prawa jazdy kategorii A, C, CE, D i DE, to organ jest zobowiązany odmówić wydania takiego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 12 ust. 3 pkt 1 i 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii C1, C, D1, D, B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. Zdaniem Starosty, w realiach opisywanej sprawy oznacza to, że orzeczony prawomocnym wyrokiem sądowym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B wywołuje skutki prawne także w sferze prawa administracyjnego, a zatem w okresie obowiązywania tego zakazu nie można wydać lub przywrócić kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie wnioskowanych przez niego kategorii. LK wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem sądu powszechnego orzeczono względem niego zakaz prowadzenia pojazdów jedynie kategorii B i B1. Tym samym, organ administracji nałożył na niego dodatkowy środek karny, co uderza w sytuacją materialno – bytową jego rodziny, jako że pozbawia go prawa do wykonywania zwodu kierowcy i źródła utrzymania. Zaskarżoną decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i zobowiązało Starostę [...] do wydania odwołującemu się prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1+E, C+E, D1, D, D1+E, D+E. W podstawie prawnej tej decyzji Kolegium wskazało art. art. 17 pkt 1 i art. 138 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...], odwołujący ma prawo do posiadania prawa jazdy wszystkich posiadanych dotychczas kategorii, z wyjątkiem kategorii B i B1. W ocenie Kolegium, organ I instancji niezasadnie przyjął, że odwołujący jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.k.p., czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy czy też przywrócenie uprawnienia określonych kategorii prawa jazdy. Skarżący posiadał bowiem prawo jazdy w zakresie wnioskowanych przez niego kategorii, a sąd karny orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych rodzajowo innej kategorii. Nie można zatem mówić o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy ww. kategorii, czy też przywróceniu tego uprawnienia, w sytuacji gdy orzeczenie zakazu kierowania nie obejmuje wnioskowanych przez skarżącego kategorii, a wyłącznie kategorie B. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1600), orzeczony przez sąd zakaz prowadzenia pojazdów może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów lub wszelkich pojazdów mechanicznych. Organ, do którego przesłano orzeczenie sądu zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest natomiast, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 652 z późn. zm.), cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W ocenie organu odwoławczego, przepis art. 182 § 2 K.k.w. koresponduje z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i w świetle tych regulacji nie ulega wątpliwości, że to sąd powszechny, a nie organ administracji orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu powszechnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia. Organ administracji nie może zatem rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd powszechny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie szerszym niż to orzeczono w wyroku sądu powszechnego. Odmienna interpretacja przytoczonych przepisów prowadziłaby – w ocenie organu odwoławczego – do pozbawienia sądu karnego modyfikowania zakresu orzeczonego środka karnego w sytuacji, gdy do sąd karny a nie organ administracji dokonuje oceny i wyważenia zasadności takiego a nie innego środka karnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w [...], domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż prawo jazdy kategorii "AM "A1", "A2" "A" "C1", "C", "D1", "D" może zostać wydane osobie wobec, której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, pomimo, iż wskazany przepis stanowczo wskazuje, iż prawo jazdy ww. kategorii nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii "B"; 2. art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jest możliwe wydanie prawa jazdy kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E, pomimo, iż wskazany przepis stanowczo wskazuje, iż prawo jazdy kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii "B". Prokurator podniósł, że przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. statuują niezależną odpowiedzialność opartą o przepisy prawa administracyjnego i mogą wywołać skutki na gruncie tegoż prawa niezależnie od sankcji karnej. Zdaniem Prokuratora regulacja art. 12 ust. 2 u.k.p. nie prowadzi do podważenia prawomocnego wyroku sądu powszechnego i nie stanowi podwójnego ukarania w rozumieniu przepisów prawa karnego. Zamiarem ustawodawcy było wywołanie dodatkowej i niezależnej od sankcji karnej – sankcji administracyjnej, a niezależność tych gałęzi prawa pozwala na przyjęcie, że przepisy prawa administracyjnego mogą samodzielnie statuować sankcje administracyjne w oderwaniu od przepisów prawa karnego. Tym bardziej, że odmowa wydania prawa jazdy nie ingeruje w treść wyroku sądu powszechnego i nie modyfikuje go, a jedynie uwzględnia treść u.k.p. zawierającą wykaz dolegliwości będących skutkiem środka karnego orzeczonego przez sąd karny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest również prokurator (art. 8 P.p.s.a.). Z tego uprawnienia skorzystał w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w [...], który zakwestionował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażone w decyzji z dnia 16 stycznia 2018 r. uchylającej decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie zwrotu LK zatrzymanego prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, C1, C, C1+E, C+E, D1, D, D1+E, D+E, w okresie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, orzeczonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego. Jednocześnie Kolegium w oparciu o art. 138 § 4 k.p.a. zobowiązało Starostę do wydania prawa jazdy wymienionych kategorii. Przepisami, które stosował organ I instancji był art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 978 z późn. zm.) – dalej: "u.k.p.". Ich treść jest jasna, jednoznaczna i nie wymagająca zabiegów interpretacyjnych Zgodnie z powyższymi przepisami osobie, która ubiega się o wydanie lub o zwrot zatrzymanego prawa jazdy albo o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D, C1+E, C+E, D1+E lub D+E, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie prawa jazdy kategorii B, nie może zostać wydane lub zwrócone prawo jazdy lub przywrócone uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie powyższych kategorii w okresie i zakresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów objętych kategorią B. Oznacza to, że osobie, względem której – tak jak w wypadku skarżącego – sąd karny prawomocnym wyrokiem orzekł tytułem środka karnego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii B nie może zostać zwrócone zatrzymane prawo jazdy wymienionych kategorii C, D i E , pomimo iż środek karny orzeczony w wyroku karnym nie obejmował tych kategorii. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 u.k.p., bowiem poprzez odmowę zwrócenia prawa jazdy pozbawił odwołującego uprawnienia do prowadzenia pojazdów nie objętych zakazem orzeczonym przez sad karny. W ten sposób doszło o modyfikacji zakresu orzeczonego przez sąd karny środka, jakim był zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii "B". Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak skarżący Prokurator Rejonowy, nie zgadza się z zaprezentowanym stanowiskiem Kolegium i przyjętą w nim interpretacją omawianych przepisów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że prawidłowość takiego rozumienia art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., jakie przyjął organ I instancji potwierdza analiza językowa tych przepisów oraz orzecznictwo. Ujednoliciło się ono jeszcze przed nowelizacją ustawy o kierujących pojazdami dokonaną ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970 ze zm.), na mocy której zmianie uległ m. in. przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. (por. wyrok NSA z dnia 29.10.2015 r., I OSK 382/14, Lex Nr 1985918, wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11.09.2013 r., II SA/Rz 530/13, Lex Nr 1370952 i z dnia 27.03.2014 r., II SA/Rz 136/14, Lex Nr 1474211, wyrok WSA w Lublinie z dnia 23.03.2016 r., II SA/Lu 917/15, Lex Nr 2075422). W odniesieniu do poprzedniego brzmienia art. 12 ust. 2 u.k.p. NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., I OSK 678/14, Lex nr 1988146, wyraźnie stwierdził, że "użyte w art. 12 ust. 2 ustawy słowo "wyda" jako pojęcie pojemne odnosi się także do osób, które ubiegają się o zwrot odebranego im prawa jazdy na mocy wyroku zapadłego w sprawie karnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji w której brak by było w ustawie regulacji dotyczącej kwestii zwrotu (wydania) prawa jazdy po zakończenia okresu wyznaczonego wyrokiem karnym. Ustawodawca wychodząc naprzeciw rozbieżnościom w wykładni znowelizował ten przepis z dniem 25 października 2014 r. przez wprowadzenie do art. 12 ust. 2 dodatkowo słów "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy". W dalszej części uzasadnienia tego wyroku NSA wyjaśnił, że za przyjętą interpretacją omawianego przepisu "przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno sobie wyobrazić by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B) zezwoliłby na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą (kat. C i C+E)". Na ten aspekt zwrócił też uwagę WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23.07.2014 r., II SA/Wr 265/14, Lex Nr 1495497, stwierdzając, że "nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B mogłaby - w okresie obowiązania zakazu - wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości". W ocenie Sądu art. 12 ust. 2 u.k.p. nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych także, a właściwie tym bardziej po jego nowelizacji, kiedy wyraźnie sformułowany zakaz wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy wynika wprost z ustawy, a decyzja o odmowie wydania i zwrotu stanowi tylko konkretyzację ustawowego zakazu. W wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., II SA/Rz 305/16 WSA w Rzeszowie trafnie zauważył, że z woli ustawodawcy rozszerzony został zasięg negatywnych skutków popełnienia czynu zabronionego stwierdzonego prawomocnym wyrokiem skazującym na inne kategorie prawa jazdy, co do których sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Nie oznacza to jednak w ocenie Sądu "modyfikacji orzeczonego przez sąd karny środka", jak wskazuje Kolegium w zaskarżonej decyzji czy złamania zakazu wielokrotnego karania tej samej osoby za popełnienie tego samego czynu zabronionego, bowiem decyzja podejmowana na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. nie jest związana z jakimkolwiek czynem zabronionym, lecz z wyrokiem sądu karnego określonej treści. Organy nie prowadzą postępowania wyjaśniającego w kwestii zdarzenia, w związku z którym orzeczono środek karny, a postępowanie administracyjne nie dotyczy okoliczności zdarzenia, zachowania skazanego, jego oceny i jest zupełnie odrębne od postępowania karnego. Właśnie na kwestie naruszenia zasady ne bis in idem zwrócił uwagę WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. , II SA/Po 1034/16, którym uchylił decyzje organów administracji w przedmiocie odmowy zwrot prawa jazdy określonych kategorii w stanie faktycznym zbliżonym do sytuacji w niniejszej sprawie, stwierdzając, że regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w zakresie , w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu pojazdami prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny, naruszają art. 2, art. 10 ust. 1 , art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o niekonstytucyjności mających zastosowanie w niniejszej sprawie regulacji ustawy o kierujących pojazdami. Konstytucja RP nie zawiera bowiem takiej normy, która uznawałaby prawo do posiadania prawa jazdy jako prawo konstytucyjne (podstawowe), a zatem która mogłaby być stosowana w przedmiotowej sprawie wprost (na co zwrócił uwagę A. Tokarz w glosie do powołanego wyroku WSA w Poznaniu, Orzecznictwo Sądów Polskich 2018/6/65). W ocenie Sądu literalna wykładnia art. 12 ust. 2 u.k.p. uprawniała do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji o odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii C, D i E, zaś wykładnia celowościowa potwierdza zasadność wprowadzenia objętych ww. przepisem negatywnych przesłanek wydania prawa jazdy. Rozwiązanie normatywne pozbawiające wszystkich uprawnień do kierowania pojazdami kierowców rażąco naruszających zasady ruchu drogowego i zagrażających jego bezpieczeństwu w związku ze stanem nietrzeźwości było bowiem od dawna postulowane i społecznie wyczekiwane. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że skarga Prokuratora jest zasadna, a zaskarżona decyzja Kolegium narusza zastosowany przez ten organ art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., dotyczący wydania dokumentu prawa jazdy w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p.. Z uwagi na fakt, iż wymienione naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W postępowaniu ponownym organ związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.