II OSK 177/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. i B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 470/18 w sprawie ze skargi G. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 470/18 oddalił skargę G. M. i B. M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia skarżących opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy w Morawicy nr XLV/425/14 z 30 września 2014 r. w sprawie zmiany Nr 3 miejscowego planu zagospodarowania. Kontrolując prawidłowość opisanych na wstępie decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji w sposób właściwy zastosowały przepisy regulujące zasady ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego - tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej upzp). W ocenie Sądu Wojewódzkiego sporządzony na potrzeby sprawy biegłą J. Z. operat szacunkowy jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości, co szczegółowo i wyczerpująco oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji. W szczególności wszystkie te transakcje, przyjęte do bezpośredniego porównania, pochodzą ze wskazanego przez rzeczoznawcę przedziału czasowego od stycznia 2013 r. do stycznia 2015 r., natomiast tylko jedna z siedmiu wymienionych w pierwszej tabeli na str. 15 transakcji wykracza nieznacznie poza ten okres (C. [...] marca 2015 r.), wobec czego brak jest podstaw by stwierdzić, że uchybienie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na ocenę operatu, a w konsekwencji na wynik sprawy. Ponadto dokonano wyczerpującego opisu i analizy transakcji podobnych, w szczególności w kontekście ich odległości od K., kształtu i otoczenia. Rzeczoznawca przedstawiła również w sposób jednoznaczny i czytelny uzasadnioną analizę rynku. W konsekwencji, dokonując stosownego porównania na tle ww. transakcji, określono cechy indywidualne wycenianej nieruchomości na dwa (czyli w skali dwustopniowej punktacji najwyżej), wobec czego przyjęto cenę za 1 m² - 16,08 zł, co dało łączną wartość 24 100 zł przed zmianą planu. Z kolei wartość działki po zmianie m planu – z którą skarżący się zgadzają – oszacowano na 88 400 zł, co przesądziło o wzroście wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty w kwocie 64 300 zł. W konsekwencji organy obu instancji, przy prawidłowym zastosowaniu 20% stawki renty planistycznej z § 91 planu miejscowego, zasadnie rozstrzygnęły w przedmiocie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę 12 860 zł, tj. po 6430 zł na rzecz każdego ze skarżących małżonków. Za bezzasadny uznano zarzut skarżących dotyczący braku zawiadomienia ich o oględzinach przedmiotowej nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie ma charakteru dowodu w sprawie – stanowi bowiem jedynie jedną z czynności biegłego, poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Tym samym dowodem w sprawie był wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego biegła przeprowadziła wizję lokalną. W odniesieniu do zarzutu braku uwzględnienia w operacie sieci kanalizacyjnej, to argumentacja ta nie mogła odnieść skutku, gdyż, jak sam skarżący przyznał na rozprawie sądowej, na działce nie było przyłącza kanalizacyjnego, a istniała jedynie możliwość wykonania przyłącza z istniejącej w sąsiedniej drodze sieci. W kontekście powyższego, zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do występowania przez Kolegium, jak chcą tego skarżący, do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 poz. 121, dalej: ugn). Zauważono przy tym, że strony nie podjęły samodzielnego działania w tym zakresie. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 157 ust. 1 ugn oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez przyjęcie na podstawie znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości sporządzonego przez biegłego, jako podstawę do wyceny ww. nieruchomości przed zmianą planu miejscowego kwoty nieco ponad 24 000 zł - gdy przy zastosowaniu właściwej bazy porównawczej ta kwota winna być ustalona na poziomie 60 - 70 000 zł, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 107 § 1 - 3, art. 77 Kpa oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że dowody zgromadzone w sprawie są wystarczające do oddalenia skargi, zaś operat szacunkowy właściwe wycenia przedmiotową nieruchomość przed zmianą planu, tj. przed przekwalifikowaniem tego gruntu na nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę, efektem czego było znaczne zwiększenie wartości działki i co za tym idzie wysokość podatku od tej różnicy wartości oraz niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego dla skontrolowania opinii z akt sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Do skargi kasacyjnej został dołączony operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. D. z [...] grudnia 2018 r. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem 3.3. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 174 pkt 1 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Natomiast zgodnie z art. 174 pkt 2 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż NSA kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. 3.4. W przedmiotowej sprawie sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie w sposób istotny ogranicza merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia prawa materialnego został całkowicie błędnie skonstruowany. Po pierwsze, nie można ogólnikowo zarzucać, jak czyni to wnoszący skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, naruszenia całego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w sprawie wyceny, tym bardziej, że organy nie stosowały, a Sąd I instancji nie oceniał zastosowania wszystkich jego przepisów. Po drugie, nie zostało w ogóle wyjaśnione w jaki sposób art. 157 ust. 1 ugn stanowił w przedmiotowej sprawie podstawę przyjęcia operatu szacunkowego. Na marginesie można tylko wskazać, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2088/11 oraz z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3448/18). W tym zakresie operat mógł zresztą zostać oceniony na wniosek skarżących w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn także w trakcie postępowania kasacyjnego. 3.5. Także zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle w zasadzie nie wykazano w jaki sposób art. 7, art. 107 § 1 - 3, art. 77 Kpa oraz art. 135 Ppsa zostały naruszone. Powyższe przepisy w żadnym razie nie mogą stanowić podstawy do kontrolowania opinii biegłego opinią innego biegłego. Odczytując treść skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w istocie jej uzasadnienie polega no ogólnym kwestionowaniu przyjęcia przez biegłego określonej bazy nieruchomości podobnych. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). Jak słusznie jednak wskazał to Sąd I instancji, taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. 3.6. Dokonana przez Kolegium i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena operatu szacunkowego była niezwykle wnikliwa i wykazała, że operat nie zawiera ewidentnych błędów, które dyskwalifikują jego walory dowodowe w granicach możliwej przez organ oceny operatu. Dodatkowo biegła odniosła się szczegółowo do stanowiska skarżących w piśmie z 12 lipca 2018 r. Zarzut naruszenia art. 7, art. 107 § 1 - 3, art. 77 Kpa oraz art. 135 Ppsa jest zatem niezasadny. 3.7. Na marginesie tylko wyjaśnić należy, że ustalając wartość nieruchomości według starego planu biegły nie może brać pod uwagę jakichkolwiek innych zdarzeń zmierzających do zmiany statusu planistycznego nieruchomości, takich jak zmiana ustaleń studium czy skutków podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu (zmiany), jak również projektu nowego planu wyłożonego do publicznego wglądu. Przedstawiony przez skarżących jako załącznik do skargi kasacyjnej operat szacunkowy natomiast uwzględnia te czynniki (str. 7 operatu). Innymi słowy jeżeli w studium nieruchomość jest położona w obszarze, który ma zostać przeznaczony na cele mieszkaniowe, to wycena w trybie art. 37 ust. 1 upzp nie może absolutnie tej okoliczności uwzględniać. W tym miejscu należy zaznaczyć, że powyższe stanowisko było już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1496/11, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 797/17, z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2181/17). 3.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa.