II OSK 2516/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 436/18 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2018 r. nr 61/2018; znak: WOB.7721.694.2017.PSZY w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od J.K. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę: 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 436/18 w wyniku rozpoznania skargi J.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 13 września 2018 r. nr 61/2018 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Za pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r., znak: GN.670.1.4.2012, Burmistrz Gminy Kęty działając na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 010.243.1623), dalej: p.b. w związku z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.98.1071), dalej: k.p.a. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu (dalej: PINB) pismo S.K. dotyczące robót budowlanych wykonywanych w K. przy ul. [...] na dz. ew. nr [...]. W dniu 6 listopada 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości zlokalizowanej w K. przy ul. [...]. Podczas tych czynności stwierdzono, iż od lat 70 ubiegłego wieku J.K. wykonała na nieruchomości szereg robót budowlanych, w sposób niefachowy. Starosta Oświęcimski wskazał, że od 2004 r. nie odnotowano w rejestrach Starostwa pozwoleń na budowę dotyczących inwestycji, także w archiwum nie odnotowano udzielonych pozwoleń na budowę ani zgłoszeń dot. inwestycji w latach 2002-2003. PINB, działając na podstawie art. art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r poz. 1409 ze zm.), dalej: p.b. w dniu 3 grudnia 2013 r. wydał postanowienie, którym nałożył na J.K. obowiązek sporządzenia oraz dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, zawierającej ocenę wykonanych robót budowlanych. Następnie organ powiatowy decyzją z 25 października 2017 r. nr PINB. 7355-88/12/JD, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 § 1 k.p.a. orzekł na rzecz J.K. jako inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie, remoncie, dociepleniu ścian wraz z rozbudową i budową instalacji wewnętrznych w budynku mieszkalnym oraz utwardzeniu powierzchni działki, lokalizacja: K. przy ul. [...] na działce nr [...], jako wykonywanych bez uzyskania stosownego orzeczenia administracyjnego uprawniającego do ich wykonania, o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez: 1) demontaż okien w połaci dachowej wraz z wymianą dachówki na betonową układaną "w romb" jak na karcie akt nr 26, karta 2, zdjęcie nr 2; 2) demontaż instalacji odgromowej; 3) demontaż instalacji wody w budynku; 4) demontaż kominka wraz z rozprowadzeniem ciepłego powietrza na pokoje kondygnacji parteru oraz piętra; 5) odtworzenie pieców kaflowych wraz z połączeniami do trzonów kominowych; 6) odtworzenie układu funkcjonalnego pomieszczeń higieniczno - sanitarnych kondygnacji piętra i parteru; 7) demontaż schodów krętych na poddasze; 8) w kondygnacji poddasza demontaż: posadzki w poziomie jętek konstrukcji drewnianej więźby dachowej, docieplenia połaci dachowej, wykończenia skosów dachu płytami g-k, ścianek działowych; 9) demontaż pieca na paliwo stałe wraz z instalacją c.o. miedzianą rozprowadzoną do pomieszczeń kondygnacji parteru, piętra i "ślepego pułapu"; 10) demontaż izolacji przeciwwilgociowej z folii kubełkowej fundamentów wraz z drenażem wokół budynku; 11) demontaż docieplenia ścian budynku mieszkalnego wraz z wyprawą tynkarską, doprowadzenie ścian obiektu w zakresie kolorystyki jak w karcie akt nr 26, karta 3, zdjęcie nr 6; 12) demontaż utwardzenia z kostki betonowej, kamienia łamanego + gres + dolomit, betonowego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że roboty budowlane prowadzone przez stronę w obiekcie wykonywane były samowolnie, pomimo, iż część z nich wymagała uzyskania zgłoszenia, a część pozwolenia na budowę. Ponadto roboty te były prowadzone wbrew woli pozostałych współwłaścicieli obiektu. Rozpoznając wniesione odwołanie, MWINB decyzją z 13 września 2018 r. nr 61/2018 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że PINB prawidłowo wdrożył w sprawie postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 p.b. Ponadto jak wynika z przedłożonej przez J.K. ekspertyzy zrealizowanych w przedmiotowym budynku robót budowlanych wykonane one zostały w sposób niezgodny z przepisami, sztuką budowlaną i w sposób zagrażający bezpieczeństwu jego użytkowników. Ponadto całość przedmiotowych robót budowlanych J.K. wykonała mimo braku posiadania przez nią prawa do dysponowania nieruchomością ewid. nr [...] w K. na cele budowlane. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że J.K. nie jest wyłącznym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Część pozostałych właścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. S.K., K.K. oraz G.P. nie wyrażali zgody na wykonywanie przez odwołującą się jakichkolwiek robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości, a obecnie jak wynika z licznych pism kierowanych przez nich do organów nadzoru budowlanego sprzeciwiają się ich legalizacji. Ponadto strona roboty budowlane w budynku wykonała bez wymaganego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, mimo iż przedmiotowy budynek figuruje w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. MWINB wyjaśnił, że nie sposób zalegalizować samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych z uwagi na brak zgody pozostałych współwłaścicieli działki ewid. nr [...] w miejscowości K. W ocenie organu odwoławczego w związku z brakiem możliwości wykazania się przez J.K. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystąpiło naruszenie prawa, którego nie da się usunąć w postępowaniu naprawczym. Skargę na decyzję MWINB wniosła J.K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności związanych ze sprawą w sposób należyty i wyczerpujący; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 p.b. i bezzasadne orzeczenie na rzecz skarżącej o nakazie doprowadzenia obiektu budowlanego położonego w K. ul. [...] na działce nr [...] do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy K.K., A.B. i G.P. w pismach procesowych oraz na rozprawie wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko MWINB w myśl którego w niniejszym przypadku zachodziły podstawy do wdrożenia tzw. postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 – 51 p.b. Dalej Sąd podniósł, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje się wtedy, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych. Zatem wydanie decyzji na podstawie ww. przepisu musi się opierać na dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Sąd wojewódzki zaakcentował, że na skutek błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ nieprawidłowo przyjął, że "stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. i nakazania inwestorowi przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego". To z kolei implikowało niezasadne odstąpienie od szczegółowego zbadania wykonanych robót pod kątem możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, tj. z przepisami administracyjnego prawa materialnego, do których należy zaliczyć w szczególności przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy o ochronie zabytków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł MWINB zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 4 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ na obowiązek doprowadzić samowolnie wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, przy czym desygnatem pojęcia prawo są tylko przepisy administracyjnego prawa materialnego w sytuacji, gdy w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym wykonywania robót budowlanych w nieruchomości stanowiącej współwłasność, wobec braku zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, organ zobligowany jest także do zbadania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art 4 p.b. poprzez jego niezastawanie w sytuacji, gdy organ niewątpliwie stwierdził, że z uwagi na istniejący stan niezgodności z prawem, wynikający z braku po stronie inwestora prawa do dysponowana nieruchomością na cele budowlane, nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 7, art 77 § 1 polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w mniejszym postępowaniu organy administracji I i II instancji dopuściły się naruszenia w/w przepisów regulujących postępowanie administracyjne poprzez niezasadne odstąpienie od szczegółowego zbadania wykonanych robót pod kątem możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, tj. z przepisami administracyjnego prawa materialnego, do których należy liczyć w szczególności przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy o ochronie zabytków, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem i poszanowaniem regulacji wynikających z przepisów procedury administracyjnej, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wobec stwierdzenia niezgodności wykonanych robót z prawem, dawał podstawę do wydania uchylonych decyzji prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, powinno prowadzić do uznania, iż rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego odpowiada prawu; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oświadczając jednocześnie, iż zerka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a żadna ze stron nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko skargi kasacyjnej, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych (zob. wyroki NSA: z 28 maja 2020 r., sygn. II OSK 2396/19; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 520/19; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 714/19). Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawa sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa - poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Powyższy pogląd oczywiście nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 p.b. nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12). Przy czym dokonując oceny czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych, należy wziąć także pod uwagę konkretne roboty budowlane i odnieść to uprawnienie inwestora do ich zakresu. Sąd orzekający w niniejszym składzie zaznacza, że podziela także stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, zgodnie z którym o zaliczeniu konkretnej czynności zwykłego zarządu albo przekraczających zwykły zarząd decydują okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1047/10, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 576/05, LEX nr 198321; W. Piątek (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, Lex Omega; A. Cisek, Kodeks Cywilny. Komentarz pod red. prof. Edwarda Gniewka, Warszawa 2008, s. 344, 345). Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku, musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony także do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 131/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawową przesłanką do oceny charakteru czynności jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09 i z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2745/17). Przy tym, co trzeba podkreślić - w przypadku prowadzenia procedury w trybie art. 50 i 51 p.b. - organy nadzoru budowlanego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego powinny rozważyć w kontekście docelowej "postaci" robót budowlanych, którą gotowe są uznać za akceptowalną, na przykład takiej, która mogłaby zostać osiągnięta z uwzględnieniem obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Należy również pamiętać, że przedmiotowy budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, zatem przy orzekaniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego zamierza wydać nakaz wykonania określonych robót budowlanych wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej, nie posiada on samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczne jest w takim przypadku bądź uzyskanie, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków, bądź uzgodnienie decyzji nakazującej wykonanie takich robót z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Organ nadzoru budowlanego jest bowiem związany w tym zakresie stanowiskiem konserwatora zabytków (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 752/21) . Z tych też względów stanowisko Sądu wojewódzkiego zawarte w zaskarżonym wyroku, uznać należało za nieprawidłowe. Tym niemniej mając na uwadze, że była to jedyna podstawa uchylenia przez Sąd wojewódzki zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasadnym było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, celem dokonania prawidłowej oceny zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem oraz odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.