II SA/Op 260/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę. Skarga T. Z. (dalej też: Skarżąca) dotyczy decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 5 kwietnia 2018 r.,nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 4 maja 2017 r., nr [...], o ustaleniu wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...] nieruchomość, tj. działkę nr a w [...], stanowiącą dotychczas współwłasność T. Z. i I. Z. w udziale wynoszącym po ½ części. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], Starosta Strzelecki, zezwolił na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej w miejscowości [...]" i stwierdził nabycie z mocy prawa, na rzecz Gminy [...], nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,3103 ha, mapa [...], obręb [...], stanowiącej dotychczas współwłasność I. Z. w udziale wynoszącym ½ części oraz T. Z. w udziale wynoszącym ½ części. Po uzyskaniu od rzeczoznawcy majątkowego K. W. operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, w którym jej wartość rynkowa ustalona została na kwotę 118.440 zł, Starosta Strzelecki decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r. orzekł o ustaleniu na rzecz T. Z. i I. Z. odszkodowania w wysokości po 59.220 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Opolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę Gminy [...] i wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. o sygn. akt II SA/Op 103/15 uchylił wydane w sprawie decyzje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Strzelecki decyzją z dnia 3 marca 2016 r. ustalił na rzecz T. Z. odszkodowanie za udział w prawie własności nieruchomości, nabytej z mocy prawa przez Gminę [...], w wysokości 35.888,50 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Burmistrza [...] oraz skarżącej od powyższej decyzji, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 27 października 2016 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejną decyzją - z dnia 4 maja 2017 r. - Starosta Strzelecki ustalił na rzecz T. Z. odszkodowanie w kwocie 28.579 zł za sporną nieruchomość. Na poczet odszkodowania zaliczono wypłacone w 2015 r. odszkodowanie w wysokości 59.220 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 4 i 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), a także art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, [obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.], zwanej dalej u.g.n.). W uzasadnieniu Starosta odnotował, że w dniu 6 kwietnia 2017 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – M. T. nowy operat szacunkowy nieruchomości. Operat ten poddano ocenie pod względem formalnym, tzn. przydatności jako dowodu w sprawie, wpływającego bezpośrednio na treść decyzji. Przeprowadzono kontrolę operatu pod względem zgodności z przepisami, jak również ocenę, czy jest on sporządzony w sposób logiczny i zupełny. Na tej podstawie organ stwierdził, że operat nie zawiera błędów rachunkowych, został sporządzony zgodnie z prawem, a zastosowana metoda wyceny jest prawidłowa i zgodna z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W związku z tym operat został dopuszczony jako dowód w sprawie i posłużył do ustalenia wysokości odszkodowania. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 9 września 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., kolejny raz uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprzeciw wywiedziony od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 486/17, uchylił rozstrzygnięcie Wojewody. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę Strzeleckiego - organ odwoławczy powołał się na naruszenie przez ten organ art. 153 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także wskazał na konieczność zastosowania się w pełni przez Starostę do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 101/15, dokonania wnikliwej oceny operatu szacunkowego, w tym także w kontekście zarzutów strony oraz przedstawienia i wszechstronnego omówienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Sąd wskazał ponadto, że w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. zarzuty i wytyczne dotyczyły operatu szacunkowego autorstwa K. W. Tymczasem, w obecnej sprawie przedmiot ustaleń i ocen organów obu instancji stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. T., który zasadniczo różni się od poprzedniego, choćby w kwestii charakterystyki i cech rynkowych nieruchomości wybranych do porównania czy metody korygowania ceny średniej, obszaru badanego rynku, wysokości odszkodowania. Pojawienie się w sprawie nowego operatu szacunkowego zmieniło zatem stan faktyczny sprawy i w znacznym zakresie zdezaktualizowało poczynioną wcześniej przez Sąd ocenę prawną i wskazania. Zdaniem Sądu, nadal aktualne pozostają wywody dotyczące spoczywającego na organie prowadzącym postępowanie obowiązku dokonania wnikliwej oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania i przedstawienia w decyzji procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w rozstrzygnięciu. Sąd przyznał rację Wojewodzie, że w tym zakresie decyzja pierwszoinstancyjna jest dość ogólnikowa i wymagała uzupełnienia, lecz nie można przyjąć, że Starosta Strzelecki w ogóle nie analizował prawidłowości operatu szacunkowego. Przeczy temu sama treść decyzji, gdzie organ wyraźnie stwierdził, że badał operat pod różnym kątem i uznał, iż nie zawiera on błędów rachunkowych, został sporządzony w sposób logiczny i zupełny, a zastosowana w nim metoda wyceny jest prawidłowa i zgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. O przeprowadzeniu analizy i sprawdzenia operatu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym - zdaniem Sądu - świadczy również protokół, w którym analizowano przyjęte jako bazę porównawczą transakcje wykupu gruntów przeznaczonych pod urządzenie dróg publicznych i gdzie stwierdzono, że przyjęta przez rzeczoznawcę cena 1 m² gruntu nie odbiega od wartości gruntów o przeznaczeniu drogowym z terenu powiatu strzeleckiego. Powyższe oznacza, że Starosta w całości zaakceptował jako zgodny z prawem operat M. T. i nie przyjął bezrefleksyjnie za wiarygodne stanowisko tego rzeczoznawcy majątkowego. W decyzji z dnia 4 maja 2017 r. Starosta zajął stanowisko co do prawidłowości operatu, zaś rzeczą organu odwoławczego było dokonanie jego weryfikacji. W przekonaniu Sądu, skutkiem niewykonania przez organ pierwszej instancji w pełni zaleceń zawartych w wyroku był więc w okolicznościach sprawy obowiązek Wojewody Opolskiego merytorycznego rozpoznania sprawy i usunięcia – w ramach przysługujących mu kompetencji - wszelkich niedostatków i błędów uzasadnienia prawnego oraz faktycznego decyzji objętej odwołaniem. Skoro organ odwoławczy, wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a., nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez Starostę dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, to nie wykazał również, że wystąpiła przesłanka do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd zauważył ponadto, iż pomimo nakazania organowi pierwszej instancji dokonania analizy operatu szacunkowego, Wojewoda jednoznacznie wypowiedział się w kwestii prawidłowości tego operatu, uznając m.in., że słusznie zastosowano w nim podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i zasadnie rozszerzono obszar badanego rynku. Jednoznacznie stwierdził, że operat nie zawiera nieprawidłowości, spełnia wszystkie wymogi formalne, posiada wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a także opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Zdaniem Wojewody, nie wystąpiła konieczność podejmowania w sprawie czynności wyjaśniających, i to w takim rozmiarze, który przekroczyłby możliwości wynikające z art. 136 K.p.a. Natomiast, niejasności i braki uzasadnienia decyzji z dnia 4 maja 2017 r., które niewątpliwie wystąpiły, nie były tego rodzaju, że nie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym z uwagi na obowiązującą w procedurze administracyjnej dwuinstancyjność postępowania. Dlatego działania organu drugiej instancji w kierunku dokładnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia - zarówno w sferze prawnej, jak i faktycznej - nie mogą być postrzegane jako naruszenie określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd przypomniał ponadto, że w wyroku o sygn. akt II SA/Op 101/15, Sąd zarzucił, że organ pierwszej instancji uchylił się od zbadania dowodu z opinii biegłego i przyjął bezkrytycznie, bez żadnej analizy, ustalenia i wnioski z niej wynikające. Nie jest to sytuacja tożsama z tą, z jaką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Z kolei obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji". W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 4 maja 2017 r. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm.- zwanej dalej ustawą) oraz art. 103 ust. 2, art. 134, art. 154, art. 175 ust. 4 u.g.n. i art. 4 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.g.n., a także § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem z 2004 r.). Podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie, nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ponownie prowadząc postępowanie, jest związany oceną prawną i co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Opolu z dnia 6 listopada 2017 r., o sygn. akt II SA/Op 486/17. Wojewoda wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za nabytą, z mocy prawa, przez Gminę [...], nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, o pow. 0,3103 ha, obręb [...], jest operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – M. T. Odnosząc się do powyższego operatu organ wskazał, że badając akty notarialne w miejscowości [...] za okres od 2013 r. do marca 2017 r. biegła odnotowała tylko jedną transakcję wykupu gruntu pod drogę w 2015 r. w cenie 14,00 zł za 1 m2, wobec czego rozszerzono badanie rynku o obszar teren powiatów strzeleckiego i opolskiego, obejmując badaniem transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne w okresie od 2013 r. do marca 2017 r. Do dalszej analizy biegła przyjęła 11 transakcji nieruchomościami, stanowiącymi drogi dojazdowe. Na podstawie analizy rynku nieruchomości drogowych biegła ustaliła, że średnia cena nieruchomości drogowych wynosiła 17,66 zł. Szacując z kolei wartość rynkową nieruchomości określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj.: położenie, otoczenie, sąsiedztwo - uzbrojenie oraz dostępność komunikacyjną. W dalszej części biegła określiła cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i przypisała im odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynnik korygujący. Wojewoda podał, że wartość jednostkowa nieruchomości została przez biegłą określona na kwotę 18,40 zł/m2, wartość drzewostanu na kwotę 63,00 zł, natomiast wartość nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę 57.158,00 zł. Organ podkreślił, że operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową winien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie natomiast do § 36 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się - w myśl ust. 3 cyt. § 36 cyt. rozporządzenia. Organ zauważył, że zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być rozumiane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Podkreślił, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n., z kolei rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia z 2004 r. jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.).Organ zauważył, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależy zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego na określenie wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Dopiero, w dalszej kolejności po ustaleniu przeznaczenia nieruchomości oraz po ustaleniu, czy przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, biegły dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki wyceny. Jeżeli wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach "planistycznych" przeznaczenie drogowe, zasada korzyści nie występuje, ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem. W tej sytuacji zastosowanie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., zgodnie z którym wyceny nieruchomości dokonuje się na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Dopiero w przypadku, gdy na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano w ogóle takich transakcji, ww. analizę należy przeprowadzić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W ocenie Wojewody, w sprawie zasada korzyści nie występuje, ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem. Sporządzona w sprawie wycena prawidłowo opiera się o dyspozycję § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia. W wyniku analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi biegła stwierdziła, że na rynku tym występuje wystarczająca liczba transakcji, w wyniku czego przeprowadziła wycenę w oparciu o ten rynek, czyli zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia. Organ wskazał, że § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę majątkowego do przeanalizowania nie tylko rynku lokalnego, ale też regionalnego, co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy powinien objąć swoją analizą obydwa te rynki. Jednocześnie organ podniósł, że przepis § 36 rozporządzenia 2004 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do § 26 tego rozporządzenia i w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne przepis § 26 rozporządzenia nie ma zastosowania. W związku zatem z faktem, iż wyceniana nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę, to do porównań prawidłowo przyjęto transakcje podobnymi nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. W ocenie Wojewody, sporządzony operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. W świetle powyższego, za nieuzasadniony organ uznał zarzut dotyczący rozszerzenia badanie rynku, wykraczając poza rynek lokalny. Organ zauważył, iż zawsze o podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Natomiast inne cechy nieruchomości, w tym powierzchnia, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzająca operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2017 r., w toku wyceny uznała natomiast, iż cecha jaką jest wielkość nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. z dnia 28 czerwca 2014 r. i 28 października 2015 r. organ wskazał, że z uwagi na brak potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych przez biegłego, który je sporządził, dowody te nie mogły być wykorzystane w przedmiotowym postępowaniu i nie podlegały ocenie. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia przez Starostę Strzeleckiego art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz wniosku odwołującego o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych Wojewoda wskazał, że organ orzekający w sprawie ustalenia odszkodowania nie ma obowiązku występowania o przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jeśli uznaje, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. W ocenie Wojewody, nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji RP. W tym zakresie wyjaśnił, że wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91 Wojewoda wskazał, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca - reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego. W zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego podniosła naruszenie: - art. 15 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, iż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego oraz nie dokonał żadnej własnej analizy w zakresie nowego operatu szacunkowego, co oznacza, iż nie orzekł merytorycznie o sprawy, a sprawa została jedynie rozpatrzona przez Wojewodę Opolskiego, doprowadzając tym samym do rażącego naruszenia dwuinstancyjności postępowania (nie przeprowadzono dwukrotnie merytorycznie postępowania, nie oceniono dwukrotnie dowodów, nie przeanalizowano dwukrotnie wszelkich argumentów w sposób rzeczowy i dogłębny); - art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., a to w zakresie, w jakim organ drugiej instancji przyjął za podstawę wydanej decyzji operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i ustalił odszkodowanie w zaniżonej wysokości; - art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej z dnia 5 października 2017 r., powtórzonego w odwołaniu od decyzji o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego oraz przeprowadzenie dowodu z oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 6 kwietnia 2017 r. w powiązaniu z poprzednio wydanymi operatami szacunkowymi przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, albowiem w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, których przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo iż był zobligowany do przeprowadzenie takiego dowodu; - art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji bezkrytyczne przyjęcie ustaleń operatu szacunkowego, bez zbadania, czy operat jest zupełny, logiczny i wiarygodny; - art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów wyrażającej się w tym, iż organ nie dostrzegł tego, że w nowym operacie szacunkowym nie zostały użyte do porównania nieruchomości podobne do wyceny nieruchomości, gdyż powierzchnia porównywanych nieruchomości różni się kilkudziesięciokrotnie; - art. 107 § 2 i 3 K.p.a., poprzez dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego taki sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; - art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 4 maja 2017 r., podczas gdy w obiegu prawnym znajduje się także decyzja Starosty Strzeleckiego z dnia 2 listopada 2017 r., od której zostało wniesione odwołanie, a która została wydana na skutek wydania decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 9 września 2017 r. uchylonej następnie przez Sąd; - art. 138 K.p.a., poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania , gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienie zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazała na: - art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego organ drugiej instancji bez rzetelnej analizy operatu i wniosków z niego wynikających przyjął znacznie zaniżoną wartość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; - art. 128, art. 130 i art. 134 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o wadliwie sporządzony nowy operat szacunkowy, w konsekwencji doprowadzając do zastosowania nieprawidłowej metody oszacowania; - art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., poprzez brak dopuszczenia badania nowego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, mimo iż w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny; - art. 153 § 1 u.g.n. w zw. z § 4 rozporządzenia z 2004 r., poprzez ich niezastosowanie przez organ drugiej instancji, a w konsekwencji niedostrzeżenie, iż w badanym przez organ operacie szacunkowym przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego przy metodzie korygowania ceny średniej nie uwzględniono że porównywane nieruchomości nie były nieruchomościami podobnymi, albowiem powierzchnia porównywanych nieruchomości różniła się kilkudziesięciokrotnie (98m2 - 3766 m2); - art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niedopełnienie wymogu słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a w konsekwencji naruszenie przez organ pierwszej instancji proporcji pomiędzy stosowanym środkiem a celem inwestycji; - § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez wydanie decyzji przez organ drugiej instancji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy i błędne ustalenie zaniżonej wysokości odszkodowania wobec rozszerzenia badanie rynku poza rynek lokalny, dla określenia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych pomijając dokonanie wyliczenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych; - art. 56 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, iż do operatu szacunkowego nie zostały dołączone istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu, a w konsekwencji niewezwanie rzeczoznawcy majątkowego do uzupełnienia nowego operatu szacunkowego. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wywodziła przede wszystkim, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem Wojewoda orzekł merytorycznie w sprawie, w której braki i niejasności uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji uchylił się od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny nowego operatu szacunkowego, wbrew wytycznym zawartym w wyroku WSA w Opolu z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 101/15. W szczególności organ nie przedstawił własnej analizy, nie odniósł się do treści zawartych w operacie szacunkowym, a także nie wyjaśnił, czy operat nie zawiera uchybień w kontekście wcześniejszych zarzutów. Organ drugiej instancji prawidłowo zatem uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, lecz niewłaściwie rozstrzygnął o meritum sprawy w samej decyzji kasacyjnej. W ocenie skarżącej, operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji został sporządzony z naruszeniem § 36 rozporządzenia z 2004 r. Z treści powyższego przepisu wynika, iż w sytuacji braku cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym należy uwzględniać wartości nieruchomości przyległych. Przepis ten nie daje rzeczoznawcy alternatywy, jednoznacznie wskazuje bowiem zasadę postępowania przy wycenie nieruchomości. Tymczasem, w nowym operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. T., odstąpiono od badania rynku lokalnego - z uwagi na fakt, iż odnotowano jedynie jedną transakcję wykupu nieruchomości drogowej - rozszerzając badanie rynku o teren powiatu strzeleckiego i opolskiego. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy winien określić wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że w pierwotnym operacie szacunkowym wyceny nieruchomości K. W. podkreślono, iż w gminie [...], [...] oraz [...] zanotowano w okresie ostatnich trzech lat od daty sporządzenia operatu cztery transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publicznej, a zakres cen wynosił od 5,81 zł do 178,57 zł za m2. W nowym operacie szacunkowy okoliczności tej uwzględniono, a organy obu instancji nie dokonały weryfikacji oceny tych rozbieżności. W konsekwencji powyższego, nowy operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy, co doprowadziło do wydania przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję, na podstawie której określono zaniżoną wysokość odszkodowania. Zdaniem skarżącej, organ naruszył również art. 153 § 1 u.g.n. w zw. z § 4 rozporządzenia z 2004 r. albowiem nie uwzględnił przy porównywaniu nieruchomości, nieruchomości podobnych, gdyż powierzchnia porównywanych nieruchomości różni się kilkudziesięciokrotnie (98m2 - 3766 m2). Rzeczoznawca majątkowy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż do analizy wzięto transakcje z 11 aktów notarialnym, z kolei dokonując porównania nieruchomości o różnej powierzchni rzeczoznawca nie zastosował korekt, podczas gdy większa powierzchnia wycenianej nieruchomości jest czynnikiem różnicującym tę nieruchomość w stosunku do nieruchomości, które miały być uznane za podobne i wpływające na jej wartość. Skarżąca podniosła również, że w przedmiotowej sprawie organ dysponował trzema operatami szacunkowymi, tymczasem rozpoznając sprawę nie wyjaśnił dlaczego zaskarżona decyzja została oparta na nowym operacie, skoro wcześniejszy operat wymagał jedynie uzupełnienia o dane dotyczące charakterystyki wszystkich 11 działek. Podkreśliła, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią o wartości rynkowej nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Jako całkowicie niezrozumiałe uznała, zaniechanie wystąpienia przez organ do rzeczoznawców o potwierdzenie aktualności wcześniej sporządzonych operatów. Podniosła, że rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości. Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji naruszył również art. 56 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., gdyż nie ocenił operatu szacunkowego, a w konsekwencji zaniechał wezwania rzeczoznawcy majątkowego do dołączenia do operatu szacunkowego istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Akcentowała, że w przedmiotowej sprawie do sporządzonego operatu szacunkowego nie zostały dołączone żadne istotne dokumenty, które wykorzystane zostały przy jego sporządzaniu, poza protokołem badania danych z ewidencji gruntów, wydrukiem Księgi Wieczystej, projektem podziału nieruchomości, decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, akcentując że w sprawie naruszono art. 15 K.p.a. W ocenie pełnomocnika, organ pierwszej instancji nie wypowiedział się w sprawie, a Wojewoda wypowiedział się za oba organy. Zdaniem skarżącej, trzeci operat również dotknięty jest wadą z uwagi na przyjęcie rynku wojewódzkiego, jako rynku lokalnego. Pełnomocnik skarżącej odwołał się też do wyroków innych sądów administracyjnych. Zwrócił uwagę, że gmina przejęła nieruchomość i dlatego zainteresowana jest jak najniższą wyceną, co doprowadza do pokrzywdzenia skarżącej. Uważał, że powinien zostać rozważony wniosek o wypowiedzenie się w sprawie przez organizację rzeczoznawców majątkowych z uwagi na sprzeczne operaty. Podkreślał także, że ustalone odszkodowanie nie jest odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Rozpoznając sprawę zauważyć najpierw trzeba, że decyzja Wojewody Opolskiego wydana została na skutek uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia tegoż organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 486/17. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowaniu było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie natomiast do art. 170 P.p.s.a, orzeczenie to ma moc wiążącą zarówno dla stron, jak i orzekającego obecnie sądu. Powyższe ma - w ocenie Sądu - istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym naruszył art. 138 § 2 K.p.a., albowiem nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez Starostę dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Zdaniem Sądu, pomimo nakazania organowi pierwszej instancji dokonania analizy operatu szacunkowego, Wojewoda - w części uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszącej się do zarzutów odwołania - jednoznacznie wypowiedział się już w kwestii prawidłowości tego operatu, uznając m.in., że słusznie zastosowano w nim podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i zasadnie rozszerzono obszar badanego rynku. Stwierdził, że operat nie zawiera nieprawidłowości, spełnia wszystkie wymogi formalne, posiada wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a także opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego.Zdaniem Wojewody, nie wystąpiła konieczność podejmowania w sprawie czynności wyjaśniających, i to w takim rozmiarze, który przekroczyłby możliwości wynikające z art. 136 K.p.a. Zdaniem Sądu, powołane przez Wojewodę niejasności i braki uzasadnienia decyzji z dnia 4 maja 2017 r., które niewątpliwie wystąpiły, nie były jednak tego rodzaju, że nie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym z uwagi na obowiązującą w procedurze administracyjnej dwuinstancyjność postępowania. Dlatego działania organu drugiej instancji w kierunku dokładnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia - zarówno w sferze prawnej, jak i faktycznej - nie mogą być postrzegane jako naruszenie określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W wyroku, jaki zapadł w sprawie o sygn. akt II SA/Op 101/15, Sąd zarzucił, że w decyzji z dnia 5 sierpnia 2014 r. organ pierwszej instancji uchylił się od zbadania dowodu z opinii biegłego i przyjął bezkrytycznie, bez żadnej analizy, ustalenia i wnioski z niej wynikające. Nie jest to sytuacja tożsama z tą, z jaką mamy do czynienia w obecnie kontrolowanej sprawie. Jeśli w realiach sprawy organ pierwszej instancji nie sprostał powyższym wymogom, to Wojewoda Opolski mógł uzupełnić stanowisko Starosty w wymaganym zakresie. W istocie tak się też stało, ponieważ w zaskarżonej decyzji organ powołał i omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, a następnie dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego i zajął stanowisko we wszystkich spornych kwestiach. W tych okolicznościach Sąd uznał, wydanie decyzji kasacyjnej jako niezrozumiałe. W ocenie składu orzekającego, który związany jest oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 486/17, sytuacja, skutkująca naruszeniem art. 153 P.p.s.a. nie wystąpiła. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokonał właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i przedstawił w sposób szczegółowy postawy tej oceny, jak również prawidłowo zastosował znajdujące w sprawie zostawianie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest sposób ustalenia ceny nieruchomości - a w następstwie tego wysokość odszkodowania, jaka została ustalona na rzecz skarżącej za wywłaszczoną nieruchomość. Istota sprawy sprowadza się więc do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że ostateczną decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. Starosta Strzelecki zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w [...]. Z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności działki nr a, będącej też współwłasnością skarżącej zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm. - zwanej nadal ustawą), skarżącej przysługuje odszkodowanie, którego wysokość ustala organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania określa art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 121, z późn. zm. - zwanej nadal u.g.n.), w myśl którego podstawę tę stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do art. 134 ust. 2 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Dodać należy, iż szczegółowe zasady wyceny nieruchomości, w tym nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), zwane dalej jako rozporządzenie z 2004 r. Jak wynika z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1 wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podjęciu kosztowym. W myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość wynikową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy u.g.n. oraz ww. rozporządzenia z 2004 r. znajdują zastosowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy, w myśl którego do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kluczowy dowód w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości stanowi operat szacunkowy, który w myśl art. 156 § 1 u.g.n. jest opinią o wartości nieruchomości, którą rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie. Sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczającym tym ustaleniom. Rzeczoznawca majątkowy ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. Ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2017 r. sporządzony na zlecenie organy przez rzeczoznawcę majątkowego – M. T. Ponownie rozpoznając sprawę, na skutek uchylenia przez Sąd poprzedniej decyzji, organ odwoławczy, będąc związany zaleceniami WSA w Opolu wynikającymi z wyroku II SA/Op 486/17, nie zakwestionował wartość dowodowej operatu szacunkowego. Wojewoda stwierdził bowiem, że operat ten zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa a biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór szacowania nieruchomości oraz scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Ponadto, w ocenie Wojewody, opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Dokonując wyceny nieruchomości przejętej z mocy prawa przez Gminę [...], biegła uwzględniła zarówno położenie, jak i otoczenie, sąsiedztwo – uzbrojenie oraz dostępność komunikacyjną. W szczególności uwzględniła, że jest to nieruchomość niezabudowana, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została symbolem KDD - teren dróg gminnych (osiedlowe, dojazdowe) i stanowi projektowaną drogę gminną klasy D - dojazdową, która będzie łączyć dwie drogi publiczne - drogę gminną nr [...] ulice [...] i drogę powiatową nr [...] ul. [...]. Ustaliła również, że na części wycenianej działki rosną młode sosny, które nie przedstawiają wartości rynkowej i dąb, który posiada wartość użytkową i podlega wycenie. Nadto ustaliła, że od strony zachodniej i wschodniej działka graniczy z terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, częściowo zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Uwzględniła także, że na powyższy teren została wydana decyzja Starosty Strzeleckiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 30 kwietnia 2014 r., w której zostały ustalone warunki lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji drogowej. Dokonując z kolei wyboru sposobu szacowania nieruchomości biegła stwierdziła, że wyceniania nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła teren pod drogę gminną, osiedlową, dojazdową - KDD, więc zbadano rynek wykupu terenów pod drogi publiczne. Biegła wskazała ponadto, iż badając akty odnotowano tylko jedną transakcję wykupu gruntu pod drogę w 2015 r. w cenie 14,00 zł za 1 m2, wobec powyższego rozszerzono badanie o tereny powiatu strzeleckiego i opolskiego za okres od 2013 r. do marca 2017 r. Do wyceny 1 m2 gruntu biegała zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Stwierdziła również, że w badanym okresie czasu nie zaobserwowano wyraźnych wahań poziomów cen nieruchomości podobnych do wycenianych wobec tego nie zastosowano korekt z uwagi na trend czasowy. Do dalszej analizy biegła przyjęła 11 transakcji nieruchomościami, stanowiącymi drogi dojazdowe, w których ceny kształtowały się w graniach od 10,00 zł do 24,00 zł za 1 m2 gruntu. Biegła wyjaśniła, że tańsze ceny to drogi dojazdowe na peryferiach miejscowości, tereny słabo uzbrojone lub uzbrojenie oddalone, z kolei ceny droższe to tereny przy drogach dojazdowych w terenie zurbanizowanym, tereny uzbrojone, lepiej skomunikowane z dostępem do innych dróg. Na podstawie analizy rynku nieruchomości drogowych biegła ustaliła, że średnia cena nieruchomości drogowych wynosiła w badanym okresie 17,66 zł. Wartość jednostkowa nieruchomości została przez biegłą określona na kwotę 18,40 zł/m2, wartość drzewostanu na kwotę 63,00 zł, natomiast wartość nieruchomości na łączną kwotę 57.158,00 zł. W związku z tym odszkodowanie należne skarżącej, stosownie do posiadanego przez nią udziału w szacowanej nieruchomości, wyniosło 28.579,00 zł. Operat szacunkowy, jak każdy inny dowód podlega ocenie organu, zgodnie z art. 80 K.p.a. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, odpowiednim doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. LEX nr 437627). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ oceniając wiarygodność otrzymanej opinii. Na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Organ odwoławczy jest obowiązany do dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Nie oznacza to jednak aby organ administracji posiadał kompetencje do merytorycznego podważania operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących przepisów w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie skorzystała z trybu zakreślonego w art. 157 u.g.n., ani też nie przedstawiła innego operatu stanowiącego kontrdowód do operatu sporządzonego na zlecenie organu. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie są trafne zarzuty skargi, że ustalona wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr a, nie odpowiada jej rzeczywistej wartości wobec czego przyznane odszkodowanie nie stanowi pełnego wynagrodzenia szkody poniesionej przez skarżącą, której odjęto prawo własności jego nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Skarżąca powołuje się w tym zakresie na dwa odrębne operaty szacunkowe wydane w sprawie tj. z dnia 28 czerwca 2014 r., z którego wynika, że wartość nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę 118.440 zł oraz z dnia 17 września 2015 r., w którym wartość nieruchomości oszacowano na łączną kwotę 71.770 zł. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego powstania, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Termin ten dotyczy również także organu odwoławczego, albowiem jest on organem merytorycznym a jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyrok NSA w Warszawie z 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11; wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/GI 739/08, oraz wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/09, - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat taki nie spełnia wymogów wynikających z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustawodawca w art. 156 ust. 4 u.g.n. umożliwił posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednak warunkowo, tj. dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Przedstawioną w powyższym zakresie przez skarżącą argumentację należało zatem uznać jedynie za polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy, która w realiach niniejszej sprawy nie mogła doprowadzić do skutecznego podważenia operatu szacunkowego sporządzonego na użytek niniejszej sprawy. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że nie był on zobligowany do uwzględnienia wniosków strony skarżącej o weryfikację operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zauważyć należy, że jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości należy do inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06. Jak wynika z akt sprawy skarżąca z tej możliwości jednak nie skorzystała, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji. Sąd nie uwzględnił zarzutu dotyczącego bezpodstawnego rozszerzenia badania rynku poza rynek lokalny. Zauważyć wypada, i zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej która została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, i która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Trafnie Wojewoda wskazał, że wyceny nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową dokonuje się w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero, jeżeli jest to niemożliwe, przyjmuje się przeznaczenie gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Mając tę zasadę na uwadze organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym biegła, po przeprowadzeniu analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych, odnotowała jedynie 2 transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych i uznała, że na terenie powiatu brak jest odpowiedniej liczby transakcji tego rodzaju nieruchomościami. W tym stanie rzeczy biegła prawidłowo rozszerzyła badanie rynku o teren powiatu opolskiego i strzeleckiego. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2269/14. Wynikający z powołanych przepisów porządek ustalania wartości rynkowej nieruchomości nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15,). Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13 NSA stwierdził, że uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Biegła w operacie szacunkowym z dnia 6 kwietnia 2017 r. wskazała, że analizą objęła rynek regionalny, obejmując nieruchomości które stanowią drogi dojazdowe i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod drogi dojazdowe. Ponadto swoje stanowisko przedstawiła również w piśmie z dnia 29 maja 2017 r. Do porównania zostały zatem przyjęte transakcje, których przedmiotem były nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości szacowanej. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, iż skoro podstawą ustalenia odszkodowania była wartość rynkowa nieruchomości ustalona w zgodzie z szczegółowymi, poprawnie zastosowanymi przepisami prawa materialnego, to nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podkreślić należy, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91, OTK 1991/1/4). Reasumując, organ odwoławczy dokonał wnikliwej oceny zgromadzonych dowodów i nie naruszył art. 80 K.p.a. Organ nie przyjął bezkrytycznie wniosków biegłego, o czym świadczy wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia ustawowe wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Także, w ocenie Sądu, dokonana w sprawie wycena nieruchomości zawiera informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia z 2004 r. oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana przez organy jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z art. 157 u.g.n. przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie można przy tym przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy tylko strona kwestionuje operat, zwłaszcza ograniczając się w tym zakresie jedynie do własnych zarzutów i argumentów. Organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, wyboru cech i przydzielenia odpowiednich wag tym cechom, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem lub spadkiem wartości konkretnej nieruchomości itp. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i Sąd nie są uprawnione (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1532/15; z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14; z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13). Dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.