IV SA/Wa 138/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi K. S. i A. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona przez K. S. oraz A. S. (dalej: "skarżący") w odniesieniu do działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy. II.1. W dniu [...] września 2010 r. Rada Miasta [...] (dalej również "Rada") podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...]. Działka nr [...] została w Uchwale co do zasady przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi (teren 5.16 MN, § 54 Uchwały), natomiast północny fragment tej działki został objęty projektowaną drogą dojazdową [...]. Plan Miejscowy przewiduje również poszerzenie przylegającej w części północno – wschodniej działki nr [...] ul. [...] (projektowana ul. [...]). Z kolei działka nr [...] została co do zasady przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej i zbiorników retencyjnych (teren [...], § 55 Uchwały), zaś w części wschodniej pod rozbudowę wspomnianej wyżej ul. [...] (teren [...]). Współwłaścicielami działki nr [...] są skarżący, natomiast właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. II.2. W dniu [...] listopada 2017 r. (data wpływu do Rady [...] ) skarżący złożyli do Rady [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] w zakresie jego treści dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...], Dzielnica [...] oraz poprzez uwzględnienie wniosku skarżących o wrysowanie istniejącej drogi dojazdowej do działki ew. nr [...] poprzez działkę ew. nr [...]. Wezwanie pozostawiono bez rozpoznania. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. III.1. W dniu [...] grudnia 2017 r. (data wpływu do Rady [...]) skarżący za pośrednictwem Rady [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na Plan Miejscowy wnosząc o uchylenie Uchwały w zakresie jego treści dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...], Dzielnica [...], poprzez uwzględnienie wniosku skarżących o wrysowanie istniejącej drogi dojazdowej do działki ew. nr [...] poprzez działkę ew. nr [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 10 ust. 1 punkt. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez brak uwzględnienia dotychczasowego zagospodarowania działki nr [...] znanego organowi w zakresie przebiegu drogi dojazdowej do działki nr [...]; 2. art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu planistycznym zakończonym uchwałą Rady Miasta [...] przepisów właściwych; 3. art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak staranności w toku postępowania, brak uwzględnienia wezwania o naprawienie błędu naruszającego nasz interes prawny i faktyczny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjęty [...] września 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dokonał likwidacji wjazdu na działkę nr [...] poprzez działkę nr [...]. Jako właściciele działki nr [...] oraz osoby, które złożyły wniosek o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...], gdzie sprawa toczy się przed właściwymi sądem powszechnym, skarżący nie składali żadnego wniosku o ewentualną zmianę. Nie zachodzi jakakolwiek sytuacja związana z ustawowymi zadaniami samorządu gminnego, która by tłumaczyła konieczność likwidacji wjazdu i wpisanie do treści planu miejscowego ewentualnego odszkodowania. Zaplanowany wjazd w innym miejscu niż obecne, oznacza to, że skarżący nie mają formalnego dojazdu do istniejącego domu i większości budynków gospodarczych. Zmuszałoby to skarżących do wyburzenia domu lub części zabudowań gospodarczych. Powyższe stanowi ewidentne naruszenie ich interesu prawnego. Istniejący dojazd był od kilkudziesięciu lat utrwalony na mapach na co składamy stosowny dowód w postaci kopii mapy, która jest w aktach sprawy jako załącznik do wezwania z dnia [...] listopada 2017 roku. Zdaniem skarżących, w kilkunastu orzeczeniach sądów administracyjnych termin nadużycia władztwa planistycznego gminy pojawia się w kontekście uchwał dotyczących planów przestrzennych. Zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."), oznaczają wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, w szczególności w kontekście ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności. Podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. Będąca dziełem orzecznictwa i doktryny koncepcja nadużycia władztwa planistycznego, wychodząc od uznania ograniczonej samodzielności gminy planowania i zagospodarowania przestrzennego, akcentuje materialne kryteria oceny przyjętych rozwiązań planistycznych. Niezależnie od wymogów zachowania właściwej procedury władztwo planistyczne gminy ograniczają także fundamentalne, umocowane konstytucyjnie, determinanty władczej ingerencji w sferę praw jednostki. Nieproporcjonalność władczej ingerencji wyrażająca się w braku właściwego wyważenia kolidujących wartości, które muszą być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza nadużycie przez organy gminy przysługującego im z mocy ustawy władztwa planistycznego. W wyroku z 19.06.2006 r. (II OSK 1404/05) NSA podkreślił, że władztwo planistyczne powinno być wykonywane racjonalnie poprzez wybieranie optymalnych w danej sytuacji rozwiązań i respektowanie uzasadnionych interesów prawnych obywateli. W licznych orzeczeniach wskazywano, że wynikająca z władztwa planistycznego gminy swoboda decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie zaprzecza jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Z kolei w wyroku z 9.02.2010 r. (II OSK 1959/09) NSA, nawiązując do wymogu konieczności ingerencji, wskazał, że ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Nieprzestrzeganie tej reguły może prowadzić do nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem skarżących, ich interes prawny jest oczywisty i niezaprzeczalny. Jego naruszenie polega na "wrysowanie wjazdu", który bez rozbiórki części zabudowań nie może być wykonany. Dlatego w ocenie skarżących zaistniała sytuacja nie może być uzasadniona tzw. władztwem planistycznym, które wynika z orzecznictwa sądowego w sprawach i w związku z ich interesem prawnym skarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym działek [...] i [...] należy uchylić. III.2. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi w stosunku do działki ew. nr [...] oraz oddalenie skargi w stosunku do działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi co do działki nr [...] Rada powołała się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej: "u.s.g.") oraz stwierdziła, że w stosunku do tej działki zaskarżona uchwała nie wpływa negatywnie na ich sferę prawno-materialną, czyli nie pozbawia ich pewnych, prawnie gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący w swojej skardze nie wykazali, jaki bezpośredni wpływ mają zapisy uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] dotyczące działki ew. nr [...] z obrębu [...] na przysługujące im prawo względem działki ew. nr [...], a tym samym nie wykazali istnienia interesu prawnego wobec wyżej zaskarżonej uchwały w stosunku do działki ew. nr [...]. Ponadto, należy podnieść, że skarżący, co również wskazali w treści skargi, są właścicielami jedynie działki ew. nr [...], a do działki ew. nr [...] nie przysługuje im ani prawo własności ani użytkowania wieczystego. Tym samym w stosunku do działki ew. nr [...] skargę należy odrzucić. Jeżeli zaś chodzi o skargę w zakresie działki nr [...], to winna ona – zdaniem Rady – podlegać oddaleniu. Zgodnie z treścią i rysunkiem Planu Miejscowego działka ew. nr [...] położona jest w jednostce terenowej [...], dla której § 54 ust. 1 Uchwały jako przeznaczenie podstawowe wskazuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. W stanie istniejącym dojazd do działki skarżących odbywa się od ul. [...] poprzez działkę ew. nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa, Natomiast, zgodnie § 55 ust. 1 niniejszego miejscowego planu działka ew. nr [...] znajduje się w jednostce terenowej [...] z przeznaczeniem podstawowym: zieleń urządzona i zbiornik retencyjny. W § 54 ust. 4 Planu Miejscowego dla jednostki terenowej [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu przewidziano wjazd na teren z ul. [...] oznaczonej symbolem [...] - przylegającej do niego od południa i od projektowanej ulicy [...] - przebiegającej od strony północnej i przylegającej bezpośrednio do działki skarżących. Ulica [...], biegnąca po stronie wschodniej działki skarżących została przeznaczona w Planie Miejscowym pod drogę klasy zbiorczej, stanowiącą odciążenie dla ulicy [...]. Należy wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy Z (zbiorczej) "(...)należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Przedmiotowy miejscowy plan zapewnia Skarżącym bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez projektowaną drogę [...]. Po jej realizacji dojazd od ul. [...] poprzez działkę nr ew. [...], będącej własnością Skarbu Państwa, stanie się niepotrzebny. Ponadto, do czasu realizacji nowej drogi [...], zgodnie z art. 35 u.p.z.p., "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Chcąc wrysować do przedmiotowego miejscowego planu istniejącej drogi dojazdowej do działki ew. nr [...] przez działkę ew. nr [...], Skarżący dążą do zabezpieczenia jedynie własnej wygody kosztem właściciela działki ew. nr [...]. W tym celu Organ wyważył interes jednostki czyli skarżących i interes ogółu i przewidział dojazd do działki Skarżących od ulicy projektowanej [...]. Ponadto, odnosząc się do argumentu Skarżących jakoby zapisy planu uniemożliwiały racjonalne wykorzystanie nieruchomości, należy wskazać, że władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Bk 643/14 "koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego". Jak wskazuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt: II SA/Bk 514/13: "1. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami dotychczasowymi i przyszłymi właściciela, nie musi stanowić przekroczenia granic władztwa planistycznego. Celowość natomiast tego przeznaczenia i ocena, czy jest ono optymalne pozostają poza zakresem kognicji sądu. 2. Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni, nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności". Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 - 198). Wobec powyższej argumentacji, ustalenia obsługi komunikacyjnej dla działki ew. nr [...] od projektowanej ulicy [...] nie świadczą o ingerencji w prawo własności skarżących ani nie uniemożliwiają, wbrew twierdzeniom skargi, racjonalnej zabudowy. Brak jest więc podstaw do uznania zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, że skarżona uchwała narusza bezprawnie interes prawny skarżących. III.3. Na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Skarżący wyjaśnili, że nie składali uwag do projektu planu, a nadto, że postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...] nie zostało jeszcze zakończone. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta przed [...] czerwca 2017 r., a zatem do jej zaskarżenia należy zastosować wymóg uprzedniego wezwania zgodnie z art. art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935 oraz postanowienie NSA z 7 marca 2018 r., II OZ 192/18, CBOSA). Skarżący dochowali wymogu uprzedniego wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa, zaś istota zarzutów zawartych w wezwaniu z dnia [...] listopada 2017 r. odpowiada co do zasady zarzutom skargi. Skarga została wniesiona z zachowaniem 60 – dniowego terminu liczonego od doręczenia organowi wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz uchwałę składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16, CBOSA). Skarżący spełnili również wymóg wykazania, ze zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie (art. 101 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Jeżeli chodzi o działkę nr [...], której skarżący są współwłaścicielami, jest to rzecz oczywista i legitymacja skarżących nie była w tej części kwestionowana przez Radę. Właściciel ma bowiem prawo do kwestionowania postanowień planu miejscowego, które kształtują treść jego prawa własności. Sąd uznał, że skarżący posiadają również interes prawny w kwestionowaniu postanowień Planu Miejscowego dotyczących działki nr [...]. Skarżący nie są co prawda właścicielami tej działki ani nie legitymują się innym tytułem prawnym do tej nieruchomości, ale w sprawie jest okolicznością bezsporną, że działka ta jest od wielu lat wykorzystywana przez skarżących do komunikacji z ulicą [...]. Gruntowe (nieutwardzone) przejazdy przez tę działkę z nieruchomości skarżących są widoczne na mapie stanowiącej podstawę części graficznej Planu Miejscowego oraz na wydrukach z geoportalu oraz z serwisu street view (k. 53 – 55 akt sądowych). Skoro istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy przyjętego w Planie Miejscowym nowego układu komunikacyjnego, z którym dotychczasowe korzystanie przez skarżących z działki nr [...] jest sprzeczne, to zdaniem Sądu, skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu również tych postanowień Uchwały (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). IV.3.1. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały – [...] września 2010 r.). Zgodnie z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, CBOSA). IV.3.2. Sąd z urzędu nie stwierdził naruszenia procedury sporządzenia planu, a w skardze tego rodzaju zarzutów nie sformułowano. IV.3.3. Sąd nie stwierdził również naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Istota zarzutów skargi dotyczy nowego układu komunikacyjnego przyjętego w Planie Miejscowym w otoczeniu działek nr [...] i [...], a ściśle rzecz ujmując nieprzewidzenia w tym planie komunikacji działki skarżących z ulicą [...] poprzez dotychczasowo użytkowaną przez skarżących cześć działki nr [...] (tak należy bowiem rozumieć zarzut "niewrysowania istniejącej drogi dojazdowej do działki ew. nr [...] poprzez działkę ew. nr [...]"). Zdaniem Sądu, przyjęty w Planie Miejscowym oraz kwestionowany przez skarżących nowy układ komunikacyjny realizuje podstawowe dla planowania przestrzennego wartości, takie jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Po pierwsze, zachodziła niewątpliwa potrzeba skomunikowania licznych nieruchomości położonych na północ od działki nr [...]. Potrzebę tę realizuje właśnie projektowana droga dojazdowa [...]. Z rysunku planu (arkusz nr 3) oraz § 43 i n. Uchwały wynika, że droga ta obsługiwać będzie wiele terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową (MN/U), łącząc ul. [...] m. in. z nowoprojektowaną drogą lokalną [...]. Po drugie, nie budzi wątpliwości potrzeba poszerzenia ul. [...]. Droga ta położona jest równolegle do ul. [...] i po rozbudowie ma stanowić odciążenie dla tej arterii komunikacyjnej w odniesieniu do ruchu lokalnego (co jest niezwykle istotne w aspekcie planowanej rozbudowy na terenach położonych w zasięgu tej ulicy). Ulica [...] ma przy tym mieć charakter drogi zbiorczej (symbol "Z"), co z kolei determinuje ograniczenie w lokalizacji skrzyżowań i zjazdów, determinowane względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz zachowaniem płynności ruchu na drodze zbiorczej (zob. § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Po trzecie, działka skarżących ma zapewniony bezpośredni dostęp drogi publicznej (tj. od północy do projektowanej drogi dojazdowej [...] oraz od północnego wschodu do projektowanej poszerzonej ul. [...] ([...]). Zauważyć przy tym należy, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku gminy zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa (por. np. wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1118/11, CBOSA). Wobec działki skarżących nr [...] Rada zachowała zatem standard wyższy niż minimalny, albowiem działka ta ma zapewnioną bezpośrednią komunikację z drogą publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Reasumując ten fragment uzasadnienia, przyjęty przez Radę system obsługi komunikacyjnej (w kwestionowanym zakresie) jest racjonalny, uwzględnia potrzeby właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w zasięgu projektowanej drogi dojazdowej [...], a także ma na uwadze względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Są to wartości istotne z punktu widzenia planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 6, 7 u.p.z.p.). Należy dodać, że żaden przepis prawa nie gwarantuje skarżącym, że w planie miejscowym zachowany zostanie dotychczasowy sposób komunikacji ich działki (powołany w skardze art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczy ogólnych założeń studium i nie determinuje konkretnych rozwiązań komunikacyjnych zawartych w planie miejscowym). Tym bardziej, że sposób ten nie był dotychczas oparty na tytule prawnym, a nadto Uchwała zapewnia działce skarżących inny dostęp do drogi publicznej. Sąd administracyjny dokonując kontroli planu miejscowego nie może przy tym zastępować rady gminy i decydować o tym, jakie konkretnie rozwiązanie jest pożądane z punktu widzenia względów celowości lub polityki lokalnej. Sąd bada natomiast, czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego przyjmując dane rozwiązanie w kwestionowanym planie miejscowym. Z sytuacją taką nie mamy miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Gmina wyważyła interesy wszystkich właścicieli nieruchomości oraz wzięła pod uwagę względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uchodzi uwadze skarżących, że w istocie domagają się oni przeznaczenia w planie miejscowym działki nie będącej ich własnością (tj. działki nr [...]) na cele drogowe w celu zaspokojenia wyłącznie interesu skarżących. Tymczasem działka [...] ma służyć celom publicznym, w postaci poszerzenia ul. [...], urządzenia ogólnodostępnej zieleni oraz zbiornika retencyjnego. Dalej należy zauważyć, że skarżący zdecydowali się, pomimo znacznych rozmiarów działki nr [...], na jej zabudowę od strony południowej i południowowschodniej w ostrej granicy, pomimo tego, że nie dysponowali i nie dysponują tytułem prawnym do działki nr [...], a nadto działka [...] w północnej części bezpośrednio przylega do ul. [...]. Takie postępowanie skarżących nie może determinować przyjmowania nieracjonalnych rozwiązań urbanistycznych w planie miejscowym, godzących przy tym w prawa innych podmiotów oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Skarżący kwestionując rzeczone postanowienia Planu Miejscowego usiłują w rzeczywistości zalegalizować dotychczasowy sposób bezumownego korzystania z cudzej nieruchomości (tj. działki nr [...]). Skarżący nie tylko nie wykazali, aby organ planistyczny lub inne władze lokalne zapewniały ich o zachowaniu dotychczasowego sposobu komunikacji, ale nawet nie złożyli na etapie prac nad projektem planu odpowiednich uwag. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego (por. np. wyroki NSA z dnia 21 marca 2018 r., II OSK 2383/17 oraz z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1732/16 – CBOSA). Równocześnie należy zaznaczyć, że w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono, w odniesieniu do dotychczasowej komunikacji, odstępstwa od zasady przewidzianej w art. 35 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Co więcej, zgodnie z § 12 ust. 7 Uchwały, do czasu realizacji docelowego układu drogowego dopuszcza się tymczasową obsługę terenu poprzez istniejący układ drogowy. Skarżący nie zostali zatem zmuszeni do ewentualnej natychmiastowej przebudowy części zabudowań gospodarczych, tak, aby umożliwić do nich swobodny dojazd samochodami o większych gabarytach również od strony północnej. Z ogólnie dostępnych danych (zob. np. geoportal – k. 55) wynika zresztą, że ulica [...] nie została dotychczas rozbudowana zgodnie z Planem Miejscowym, podobniej jak nie zbudowano projektowanej drogi dojazdowej [...]. Skarżący mieli zatem wiele lat na dostosowanie się do rozwiązań komunikacyjnych przyjętych w Panie Miejscowym. Finalnie należy dodać, że powołane w skardze przepisy art. 6 i 7 k.p.a. nie mają w ogóle zastosowania w trakcie procedury planistycznej (art. 1 i 2 k.p.a.). IV.4. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.