II SA/Wr 439/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na instalacji masztu mobilnego wraz z systemem anten oraz szafami sterującymi oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] Starosta L., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 t.j.) – dalej: "u.p.b.", wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez A SA w dniu 26 stycznia 2018 r. zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji masztu mobilnego wraz z systemem anten oraz szafami sterującymi, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] miasta L. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę z proponowaną lokalizacją obiektu, szkice i kwalifikację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestycja sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (z § 6 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...]). Zgodnie z ustaleniami tego planu oś główna promieniowania anteny AS 1 dla azymutu 70o tillit 6o znajduje się w jednostce 3MN/U przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jak i usługową, w której maksymalna wysokość zabudowy wynosi 9 m. Teren ten jest zatem dostępny dla ludzi, a więc dla tej inwestycji niezbędna jest decyzja środowiskowa. Nadto, zgodnie z § 6 ust. 3 uchwały zakazuje się lokalizowania na terenach MN, MW, M/U oraz U przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko z wyłączeniem infrastruktury technicznej, w zw. z czym planowana inwestycja jest również niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem starosty maszt nie jest masztem mobilnym. Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także uznano, ze jest niezgodna z prawem miejscowym (o czym była mowa wyżej). Decyzję tę w drodze odwołania oprotestował inwestor wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ stwierdził, że przedmiotem zgłoszenia jest zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na instalacji masztu mobilnego o wysokości ok. 27 m, na którym zostaną zainstalowane anteny systemowe oraz radioliniowe wraz z szafami sterującymi na działce ew. nr [...], obręb [...] miasta L. Wskazał, że w katalogu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolnostojące maszty antenowe zostały zaliczone do budowli. Sama definicja masztu telekomunikacyjnego została zawarta w przepisie § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864), który stanowi, że wolno stojący maszt antenowy oznacza wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych z odciągami. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że konstrukcja projektowanego masztu wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako obiektu tymczasowego, opisanego w art. 29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego, ze względu na fakt trwałego połączenia jej z gruntem. Inwestycja nie może być zatem realizowana w trybie uproszczonym poprzez zgłoszenie. Organ wskazał, że z załączonych rysunków wynika, że inwestycja polegać ma na budowie masztu antenowego o wysokości ok. 27 m i jest usztywniona odciągami linowymi w trzech poziomach. Wszystkie odciągi są mocowane do rusztu, stabilność zapewniają cztery punkty podparcia. Ze względu na znaczną wysokość masztu (ok. 27 m.) by konstrukcja ta była stabilna musi posiadać trwałe powiązanie z gruntem. Wobec takiej treści zgłoszenia organ odwoławczy uznał, że stacja bazowa nie ma charakteru tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. Wskazał, że w katalogu art. 3 pkt 3 u.p.b., wolno stojące maszty antenowe zostały zaliczone do budowli. Natomiast zgodnie z załączonym do wniosku szkicem, konstrukcja masztu antenowego usztywniona jest odciągami liniowymi w trzech poziomach, Wszystkie odciągi z kolei mocowane są do rusztu, stabilność zapewniają cztery punkty podparcia. Ze względu na znaczną wysokość masztu (ok. 27 m.) konstrukcja ta by była stabilna musi posiadać trwałe powiązanie z gruntem. Na poparcie takiej kwalifikacji zgłoszonych robót organ przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych. Przedmiotem inwestycji jest budowa kratowej wieży, na której zamontowane będą anteny przekaźnikowe, Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonania na nim instalacji i urządzeń obejmuje szerszy zakres robót i wiąże się z budową obiektu budowlanego (budowli), a co za tym idzie wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów powołanych w odwołaniu organ II instancji wskazał na brak dowodów na uchybienie przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 8 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które miało polegać na sporządzeniu uzasadnienia decyzji bez dokładnego wyjaśnienia przyczyn, nie znajduje uzasadnienia w treści zaskarżonej decyzji. Wojewoda wyjaśnił również, że organ I instancji wnosząc sprzeciw ze względu na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązany był wcześniej do ustalenia przedmiotu inwestycji i co za tym idzie, przepisów, w oparciu o które daną inwestycję będzie można realizować. Skoro zamierzenie budowlane polega na wykonaniu kratowej wieży i zamontowaniu na niej instalacji i urządzeń, to obejmuje ono szerszy zakres robót i wiąże się z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc, co za tym idzie, z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A SA. W petitum skargi spółka zarzuciła Wojewodzie naruszenie: art. 3 pkt 5 u.p.b., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do tymczasowych obiektów budowlanych; art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. polegające na jego niezastosowaniu mimo że planowana inwestycja polega na budowie tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy – tymczasowego masztu mobilnego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy jako tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i niewymagający takiego połączenia, zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 wymaga jedynie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.p.b. Ponadto spółka zarzuciła błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego orzeczenia, polegające na uznaniu, że sposób posadowienia tymczasowej stacji bazowej przewidzianej do rozbiórki przed upływem 180 dni charakteryzuje się trwałym połączeniem z gruntem. Podnosząc powyższe, pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej dr inż. O. P. na okoliczność ustalenia czy wykonanie prac polegających na budowie mobilnego tymczasowego masztu antenowego niepołączonego trwale z gruntem na potrzeby stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga trwałego połączenia z gruntem. Uzasadniając zarzuty strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, które na podstawie załączonych do zgłoszenia dokumentów przyjęły, że planowana inwestycja wymagała trwałego połączenia z gruntem, które odbiegałoby od sposobów zabezpieczenia obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 u.p.b. W ocenie skarżącej strony, za takim sposobem potraktowania inwestycji nie przemawiają ani wysokość, ani waga spornej konstrukcji. W tym zakresie autor skargi przytoczył treść art. 5 u.p.b. Wskazał w dalszej części wywodu, że każdy obiekt budowlany, w tym nietrwale połączony z gruntem, powinien być zrealizowany w sposób uniemożliwiający jego łatwe przesunięcie, przeniesienie lub zniszczenie pod wpływem warunków atmosferycznych. Niewątpliwie dotyczy to również obiektów wymienionych w art. 3 ust. 5 u.p.b. W przekonaniu skarżącego, tego przepisu nie można bowiem rozpatrywać w oderwaniu od art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b., stanowiącego konieczności zapewniania m.in. spełnienia podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, ze zm.), dotyczących nośności i stateczności konstrukcji. Załącznik ten wskazuje na konieczność projektowania i wykonywania, obiektów tak, aby (między innymi) obiekty budowlane spełniały także szereg innych wymogów przytoczonych w skardze. W myśl powołanego załącznika obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, a nadto, aby nie stwarzały niedopuszczalnego ryzyka wypadków lub szkód w użytkowaniu lub w eksploatacji. W przekonaniu autora skargi, każdy, nawet obiekt budowlany niezwiązany z gruntem, winien być zatem realizowany tak, by zabezpieczyć go przed łatwym przesunięciem, przeniesieniem lub zniszczeniem pod wpływem warunków atmosferycznych. Dlatego też za trwale połączenie z gruntem należy uznać takie obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy owo trwałe połączenie zostało zapewnione m.in. poprzez badania nośności gruntu, obliczenia geotechniczne, ukształtowanie konstrukcji obiektu, posadowionego za pomocą fundamentu przekazującego obciążenia od konstrukcji obiektu na nośne warstwy gruntu, realizowanego z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych, a którego demontaż wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego i zniszczeniem elementów konstrukcyjnych podczas demontażu. Połączenie z gruntem, które powyższych elementów nie zawiera, stanowić będzie połączenie nietrwałe. Zdaniem skarżącej spółki, intencją ustawodawcy nie było ograniczenie możliwości posadowienia na zgłoszenie wyłącznie do obiektów niepołączonych z gruntem. Gdyby było to zamiarem ustawodawcy, posłużyłby się samym sformułowaniem "niepołączonym", zamiast "trwale niepołączonym". W ten sposób wyeliminowano by z możliwości wybudowania bez zgłoszenia obiektów budowlanych w jakikolwiek sposób połączonych z gruntem. Słusznie przyjmuje się bowiem, że każde połączenie, w przeciwieństwie do położenia czy też posadowienia, zmierza do uniemożliwienia łatwego przesunięcia lub przeniesienia choćby przez czynniki atmosferyczne. W ocenie autora skargi, z uwagi na brak definicji "trwałości połączenia" w przepisach budowlanych, konieczne jest posiłkowanie się definicjami zawartymi w innych przepisach prawa, a w szczególności Kodeksu cywilnego. Przyjmuje się zatem dwie przesłanki kwalifikacji obiektu jako trwale związanego z gruntem: sposób fizycznego połączenia, przejawiający się brakiem możliwości odłączenia obiektu połączonego bez jego uszkodzenia, wniesienie obiektu nie nastąpiło do przemijającego użytku. Nie ulega wątpliwości, że planowany obiekt może zostać odłączony od gruntu bez jego uszkodzenia i przeniesienie go w inne miejsce bez uszczerbku dla jego właściwości i użyteczności. Sporna tymczasowa mobilna stacja bazowa składająca się z wieży o wysokości 27 m ma zostać posadowiona na gruncie bez trwałego z nim łączenia, a konieczna stabilność i bezpieczeństwo zostaną zapewnione poprzez obciążenie konstrukcji bloczkami betonowymi i płytami drogowymi. Dodatkowo zostanie usztywniona m.in. odciągami na aż trzech poziomach (łącznie 12 odciągów). To zapewnia stabilność konstrukcji. Przy masie stacji oraz charakterze jej struktury przyjęte rozwiązania, tj. płyty i bloczki oraz odciągi, wraz z pozostałymi elementami wzmacniającymi i obciążającymi ją u podstawy (ale bez fundamentów, o których wspomina organ w uzasadnieniu decyzji) z nawiązką zastępują trwałe połącznie z gruntem, zapewniając jednocześnie bezpieczeństwo mieniu i ludziom. Brak jest zatem podstaw do uznania, że planowana inwestycja będzie trwale z gruntem połączona, bądź by konieczne było takie połączenie. Wypełnia ona zatem wszystkie elementy zawarte w definicji tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 u.p.b.). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 23.08.2018 r. Sąd odmówił dopuszczenia dowodów z opinii technicznej, albowiem strona nie przedłożyła takiego dokumentu wraz ze skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby naruszała ona przepisy prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu, który uzasadniałaby uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 - dalej także jako: "p.p.s.a."). Prawidłowo wojewoda w zaskarżonej decyzji, utrzymując w mocy decyzję o sprzeciwie wydaną przez organ I instancji, odmówił zamierzeniu inwestycyjnemu cechy tymczasowego obiektu budowlanego nie wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od niedopuszczalności inwestycji z uwagi wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, istota sporu, który powstał w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy objęty zgłoszeniem z dnia maszt antenowy stanowi tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i czy z tego względu zwolniony jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zamiaru jego posadowienia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. W tak przedstawiającym się sporze, stanowisko tutejszego sądu jest ugruntowane. W odniesieniu bowiem do kwalifikacji zgłoszonej inwestycji, określonej mianem: instalacji tymczasowego obiektu budowlanego - mobilnej stacji bazowej telefonii komórkowej, jako budowy tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie późnej niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził pogląd przeciwny do prezentowanego przez autora skargi. W nieprawomocnych wyrokach z dnia 17.07.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 288/18 i II SA/Wr 287/18 oraz z dnia 4.07.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 282/18, przyjęto, że planowana inwestycja nie może być zaliczona do tymczasowych obiektów budowlanych z uwagi na cechę trwałego połączenia z gruntem. Posadowinie spornego obiektu, jak wynika z treści dokumentacji dołączonej do zgłoszenia, jest na tyle trwałe, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Wbrew stanowisku autora skargi, decydująca w tym przypadku jest wielkość i waga zgłoszonego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa, które wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Nie ma możliwości w tym zakresie posłużenia się cywilistycznym ujęciem pojęcia trwałego związania z gruntem. Zawarta w powołanych wyrokach wykładnia pojęcia "trwałego związania z gruntem" obiektu budowlanego jest uniwersalna, winna zatem znaleźć zastosowanie także w tej sprawie. Z tych też powodów zaprezentowane w tych orzeczeniach stanowisko skład orzekający w pełni akceptuje i wobec zbliżonego stanu faktycznego i argumentacji skargi uważa za własny i znajdujący w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela przy tym argumentacji skarżącej spółki, zgodnie z którą za trwale związane z gruntem należałoby uznać tylko te obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy obiektu taki trwały związek został zapewniony poprzez wykonanie badań gruntu, wykonanie obliczeń geotechnicznych warunków posadowienia oraz takie ukształtowanie konstrukcji obiektu - fundamentów, aby takowe założenia geotechniczne spełniały, a zatem takie, które są posadowione za pomocą fundamentu przekazującego obciążenia od konstrukcji obiektu na nośne warstwy gruntu, realizowane z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych, a których demontaż wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego i zazwyczaj zniszczeniem elementów konstrukcyjnych podczas demontażu. O tym więc, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje sposób i metoda tego związania, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, masa, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (por. wyroki NSA: z 20.05.2011 r., sygn. akt II OSK 882/10, z 4.01.2010 r., sygn. akt II OSK 10/09, z 25.08.2015 r., sygn. akt II OSK 2758/15). Ponadto przykładowe wyliczenie w art. 3 pkt 5 u.p.b. obiektów zakwalifikowanych przez ustawodawcę jako niepowiązane z gruntem w sposób trwały (strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe) stanowi pewną wskazówkę przy dokonywaniu wykładni omawianego przepisu. Cechą charakterystyczną tych obiektów jest ich stosunkowo niewielki rozmiar. Tej okoliczności w żaden sposób nie można porównać z objętym postępowaniem masztem o wysokości 27 m. wraz z systemem anten. Cechy i rozmiary obiektów budowlanych, typu maszt telekomunikacyjny wykluczają możliwość zakwalifikowania ich, jako tymczasowe, niezależnie od tego, w jakim okresie miałyby być wykorzystywane. Bezpieczne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z systemem anten wymaga takiego samego trwałego związania z gruntem w przypadku jego użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak i przez dłuższy czas. Dotyczy to także spełnienia wymogu takiego zaprojektowania i budowania obiektu, aby zapewnić mu nośność i stateczność konstrukcji (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b.). W ocenie sądu, wojewoda po przeanalizowaniu konstrukcji, rozmiaru i sposobu posadowienia planowanej inwestycji prawidłowo stwierdził, że jej wykonanie wymagało pozwolenia na budowę. Wywody autora skargi, że obiekt będzie użytkowany tylko przez określony, ograniczony czas (do przemijającego użytku) i następnie będzie odłączony od gruntu bez jego uszkodzenia i przeniesiony w inne miejsce bez uszczerbku dla jego właściwości i użyteczności należy ocenić w kategoriach obejścia przepisów o pozwoleniu na budowę. Czasowość użytkowania obiektu tymczasowego sprowadza się bowiem do tego, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż jego trwałość techniczna. Taka cecha obiektu budowlanego wynika z projektu, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego. W tym stanie rzeczy, sąd działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.