II SA/Łd 516/18

Dnia 16 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji odmawiającej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania I. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. orzekającą o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił skarżącej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dziecko K.S., na okres od 1 listopada 2014 r., z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w przepisach ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 poz. 489) - dalej w skrócie "u.p.o.u.a.". Ponieważ I. S. nie odwołała się od tej decyzji - stała się ona ostateczną i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W dniu 18 listopada 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek I. S. z dnia 28 października 2015 r., w którym wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w trybie określonym w art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej w skrócie "k.p.a.". Do wniosku strona załączyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 62/15, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., wskazując, że dotyczy on takiego samego stanu faktycznego oraz - zdaniem strony - nieprawidłowej interpretacji przez organ I instancji instytucji dochodu uzyskanego, określonego w art. 2 pkt 17 lit. c) u.p.o.u.a., tak więc powinien skutkować uchyleniem lub zmianą ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Organ zauważył, że wniosek I. S. z 28 października 2015 r. dotyczy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek strony o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2014/2015, podczas gdy wyrok, na który powołuje się strona odnosił się do analogicznego świadczenia za okres 2013/2014. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na treść art. 154 k.p.a. i stwierdził, że wskazany przez I.S. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w jednostkowej sprawie, dotyczącej innego okresu świadczeniowego i powinien być traktowany jedynie jako zakończenie sprawy w tej konkretnej sprawie. Wyrok ten nie może być traktowany rozszerzająco i mieć wpływ na treść rozstrzygnięć organu dotyczących innych, odrębnych postępowań prowadzonych w sprawie I. S. Zdaniem SKO w Ł. postępowanie prowadzone w oparciu o art. 154 k.p.a. służy generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie jest zaś decydujące w tym przypadku, czy decyzja ostateczna jest zgodna z prawem, czy też sprzeczna z prawem. W ocenie organu w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż normę zawartą w art. 154 k.p.a. można zastosować jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w granicach uznania administracyjnego. W tym przypadku natomiast decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o odmowie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dziecko, nie jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek dających podstawę do wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I.S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc naruszenie art. 2 pkt 17 u.p.o.u.a. poprzez uznanie, iż z jego treści wynika, że utrata dochodu to utrata zatrudnienia w ogóle, czyli całkowite zaprzestanie wykonywana pracy czy też całkowita utrata prawa do zasiłku rehabilitacyjnego w sytuacji, gdy pod pojęciem "utraty dochodu" należy rozumieć również utratę zatrudnienia lepiej płatnego na rzecz gorzej wynagradzanego, a w przypadku "utraty świadczenia rehabilitacyjnego" - obniżenie jego wysokości z 90% podstawy wymiaru do 75% podstawy wymiaru. Ponadto skarżąca wniosła o załączenie akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 62/15 i dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku z dnia 26 marca 2015 r. wraz z uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Punktem wyjścia rozważań w omawianej sprawie jest ocena czy weryfikacja decyzji ostatecznych, na podstawie tego przepisu, może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych – jak przyjął organ odwoławczy, czy też również w odniesieniu do decyzji związanych – która była przedmiotem wniosku skarżącej. Należy przyznać rację SKO w Ł., że pogląd przyjęty w zaskarżonej decyzji był prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r., OSK 1667/04 (LEX nr 171686), w wyroku z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09 (wymienionym w zaskarżonej decyzji), czy w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., II OSK 2663/15, a także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., II SA/Wa 1578/16 (wszystkie wyroki powoływane w tym uzasadnieniu zostały opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów nsa.gov.pl.). Sąd w składzie orzekającym w dniu dzisiejszym przyjmuje jednak odmienne stanowisko, prezentowane również w wielu wyrokach NSA oraz w doktrynie. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W zależności bowiem od okoliczności sprawy, tj. w sytuacji ujawnienia się wad decyzji objętych wnioskiem o uchylenie lub zmianę, złożonym w trybie art. 154 § 1 k.p.a., niezależnie czy przedmiotem wniosku jest decyzja "związana", czy "uznaniowa" - możliwym jest zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. i uchylenie decyzji objętej wnioskiem złożonym w ww. nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Jednak możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., II OSK 2407/16, LEX nr 2409689). Zdaniem Sądu ze stanowiskiem co do tego, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. może być stosowany wyłącznie do decyzji związanych, można by się zgodzić tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostałoby wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym. Takie są bowiem przesłanki przewidziane w art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10). Podkreśla się przy tym, że nie można mówić o prawidłowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. w stosunku do decyzji związanej w sytuacji, gdy ocena Sądu, uwzględniającego że zmiana decyzji doprowadzi do stanu niezgodnego z prawem, oparta jest jedynie na wskazaniu, że sporna decyzja objęta wnioskiem strony ma charakter decyzji związanej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10). Również w doktrynie kwestionowany jest pogląd, iż tryb z art. 154 k.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. W. Wróbel Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex, stan prawny na 1 marca 2018 r., a także H. Knysiak-Molczyk Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, stan prawny na 1 lipca 2015 r.). W wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. II OSK 1932/13 (LEX nr 1569025) NSA stwierdził, że zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku, w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Rozważań w tym zakresie nie prowadziły jednak organy obu instancji. Prezydent Miasta Ł. stwierdził jedynie, że wyrok, na który wskazywała strona zapadł w jednostkowej sprawie i nie może być traktowany rozszerzająco, natomiast organ odwoławczy doszedł do przekonania, że art. 154 § 1 k.p.a. stanowiący podstawę prawną wniosku skarżącej, może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie związanych – a taką była decyzja, której wzruszenia oczekiwała strona. W ocenie Sądu oba poglądy organów są błędne. Ocena stanowiska SKO w Ł. została już zawarta powyżej, natomiast w odniesieniu do poglądu Prezydenta Miasta Ł. należy stwierdzić, że skarżąca nie wnosiła o uchylenie lub zmianę przedmiotowej decyzji na podstawie powoływanego wyżej wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 marca 2015 r., lecz na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., powołując się jedynie na argumenty wynikające z tego wyroku. Dlatego odmowa uwzględnienia jej wniosku tylko z tego powodu prowadzi wprost do naruszenia art. 154 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia tego przepisu doszło również w zaskarżonej decyzji, chociaż z nieco innych powodów. Na zakończenie należy zwrócić uwagę, że użycie w art. 154 k.p.a. słowa "może" nie oznacza uznaniowości organu w ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy, która ma miejsce na ostatnim etapie procesu stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13, LEX nr 1495303). Niezasadny natomiast jest wniosek skarżącej o załączenie akt sprawy WSA w Ł. II SA/Łd 62/15 i dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku z dnia 26 marca 2015 r. wraz z uzasadnieniem. Należy stwierdzić bowiem, że wyrok ten jest znany Sądowi z urzędu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ dokona merytorycznej oceny wniosku skarżącej pod kątem przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.pa., mając na względzie wykładnię prawa dokonaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z powyższych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) Sąd orzekł jak w sentencji. dc