II OSK 780/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzymskokatolickiej Parafii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 507/18 w sprawie ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 507/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Rzymskokatolickiej Parafii [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku A.K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Łodzi przy ul. B. (działki nr [...],[...],[...],[...] i [...], działki drogowe nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], części działek drogowych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...]). W dniu [...] 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wpłynęło pismo senatora Macieja Grubskiego, które dotyczyło pojęcia z urzędu postępowania w stosunku do wymienionej wyżej decyzji, w jednym z trybów nadzwyczajnych wskazanych w art. 156 oraz 154 k.p.a. W dołączonym do pisma uzasadnieniu wskazano na nieprawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] 2018 r. Kolegium z urzędu wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Następnie decyzją z dnia [...] 2018 r. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium nie sposób uznać, żeby planowana stacja paliw była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu występującym w obszarze analizowanym. Zastosowanie przez organ jednego z wymienionych przez ustawodawcę innych sposobów ustalenia parametrów zabudowy nie może zaś zostać uznane za rażące naruszenie prawa, zwłaszcza gdy organ wskazuje na konkretne okoliczności przemawiające za zastosowaniem takiego odstępstwa. Kolegium wskazało również, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wyznaczenie parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy jako przedział 0,11 – 0,28. Tak wyznaczony wskaźnik znajduje nawiązuje do wielkości tego parametru w obszarze analizowanym, a ponadto organ był uprawniony do wyznaczenia tego parametru w taki sposób. Ponadto zdaniem Kolegium organ ustalający warunki zabudowy nie jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie gabarytów projektowanej inwestycji. Takiego związania wnioskiem inwestora nie przewidują bowiem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Kolegium stwierdziło także, że szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu znajdują odzwierciedlenie w sporządzonej analizie urbanistycznej. Przy tym nawet znaczne rozpiętości w przedziałach poszczególnych parametrów nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ nie wykraczają poza wartości opisane w analizie urbanistycznej. Odnosząc się do kwestii związanej z zapisem decyzji dotyczącym podziemnych zbiorników do gromadzenia paliw, Kolegium stwierdziło, że nie zachodzą w tym zakresie wątpliwości wskazane w piśmie z dnia [...] 2018 r. Organ wskazał przy tym na wydaną uprzednio decyzję środowiskową, w załączniku do której stwierdzono, że jednym z elementów projektowanej stacji paliw są zbiorniki magazynowe na paliwo, które opisano jako "dwa zbiorniki stalowe, podziemne, dwupłaszczowe, każdy o pojemności do 60 m3. W ocenie Kolegium również rozbieżności pomiędzy przeznaczeniem danego gruntu w ewidencji gruntów, a jego faktycznym wykorzystaniem nie przesądzają o rażącym naruszeniu prawa. Odnosząc się z kolei do kwestii uwzględnienia wśród stron postępowania nieważnościowego Rzymskokatolickiej Parafii [...], Kolegium stwierdziło, że Parafia niewątpliwie posiada w rozpoznawanej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rozpoznając skargę wniesioną przez Rzymskokatolicką Parafię [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto Kolegium nie naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "Rozporządzenie), art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 6 Rozporządzenia oraz w zw. z § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Sąd wskazał, że postępowanie nieważnościowe polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzję. W rozpoznawanej sprawie sam charakter podniesionych zarzutów co do zasady odnosi się do merytorycznej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. To zaś byłoby możliwe w ramach kontroli instancyjnej i niezależnie od niezasadności zarzutów wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji w ramach postępowania nieważnościowego. Zdaniem Sądu nie stanowi rażącego naruszenia prawa zastosowany sposób ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy. Znajduje on bowiem swoje uzasadnienie w przywołanych przez organ przepisach i okolicznościach sprawy, w tym w szczególności w analizie urbanistycznej. Odnosząc się do kwestii pominięcia Parafii jako strony postępowania, Sąd wskazał, że takie uchybienie nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Parafia, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że nie zaistniały okoliczności sprawy uzasadniające uwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2017 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2017 r. Prezydenta Miasta Łodzi, w szczególności z tej przyczyny, że organ w sposób niewystarczający rozważył wszelkie okoliczności sprawy, w tym brak zmiany wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez wnioskodawcę i brak wyrażania zgody na zmianę wniosku oraz znacznego zakresu zmian parametrów planowanej inwestycji w wydanej decyzji wobec wartości wskazanych we wniosku; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: a) ustalenie warunków zabudowy z urzędu, z pominięciem wniosku inwestora, mającego charakter wiążący dla właściwych organów, jest dopuszczalne; b) ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy i określenie poszczególnych parametrów technicznych, w tym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi i elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w sposób znacznie odbiegający od ich określenia przez inwestora jest dopuszczalne; c) ustalenie przez organ z urzędu, że wskazanie przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wartości oznaczonej jako "wysokość zabudowy" odnosi się do parametru "wysokości górnej krawędzi i elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" jest dopuszczalne i na tej podstawie uznaniu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ww. okolicznościach nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o wskazane wyżej okoliczności skarżąca kasacyjnie parafia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł A.K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do niezasadnego, zdaniem Parafii, oddalenia skargi na decyzję Kolegium. Parafia wskazuje przy tym, że organ w niewystarczający sposób rozważył wszystkie okoliczności sprawy, w tym w szczególności nie wziął pod uwagę zmiany treści wniosku przez inwestora oraz znacznego przekroczenia wartości wskazanych we wniosku przy ustalaniu parametrów projektowanej zabudowy. Za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego Parafia kwestionuje zaś merytoryczne stanowisko Kolegium oraz Sądu dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego dotyczą tych samych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je łącznie. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 §1 k.p.a. i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże w pełnym zakresie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wniosek jest co prawda wiążący co do przeznaczenia budynku lub jego lokalizacji (por. wyroki NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 951/16 i z dnia 7 marca 2017 r., sygn. II OSK 1654/15, oba wyroki dostępne w CBOSA), jednak w zakresie parametrów wnioskowanej inwestycji nie jest to związanie bezwzględne (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2735/14, dostępny w CBOSA). Nie można zgodzić się przy tym z twierdzeniem, że kwestionowana decyzja wykracza poza granice wniosku inwestora. W przyjętych w decyzji wskaźnikach planowanej zabudowy mieszczą się bowiem parametry zabudowy wskazane we wniosku przez inwestora. W decyzji o warunkach zabudowy wskaźniki zawarto przy tym w formie przedziałów wartości. Tak przyjęte parametry znajdują uzasadnienie zarówno w treści samej decyzji, jak i stanowiącej do niej załącznik analizie urbanistycznej. Trafnie wskazało na tę okoliczność zarówno Kolegium, jak i Sąd I instancji. Trafna była również uwaga, że wniosek inwestora stanowił podstawę dla procedowania w sprawie i ustalenia warunków zabudowy. Niezależnie od powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Parafia nie wskazała na żadne naruszenia prawa związane z decyzją o warunkach zabudowy, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że istotą postępowania nieważnościowego jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzją. W postępowaniu nieważnościowym organ powinien jedynie ustalić, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 156 K.p.a. [w:] B. Adamiak (red.), J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 878; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2147/17, dostępny w CBOSA). Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1334/17, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie uznało, że decyzja o warunkach zabudowy nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji. W takiej zaś sytuacji to na Parafii, jako domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji, ciążył obowiązek wykazania przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa bowiem w szczególności na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 1340/16, dostępny w CBOSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w toku postępowania Parafia istnienia takich przesłanek nie wykazała. Odnosząc się z kolei do kwestii pozbawienia Parafii udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność taka stanowi podstawę wznowienia postępowania. Żadna zaś z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2132/16, dostępny w CBOSA). Postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2044/16, dostępny w CBOSA). Mając na uwadze wymienione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.