II SA/Lu 650/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Marta Laskowska-Pietrzak, NSA Maria Wieczorek-Zalewska, , po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON uchyla zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r., uzupełnionym w dniu [...] kwietnia 2018 r. A. D. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. poinformował A. D. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. W piśmie z dnia [...] maja 2018 r., zatytułowanym jako "Skarga", skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, A. D. wskazał, że odwołuje się od pisma Dyrektora MOPR z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że pismo Dyrektora MOPR w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie jest decyzją i nie może zostać zaskarżone w trybie odwoławczym do organu wyższego stopnia, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Kolegium zaznaczyło, że pismo to nie jest decyzją nie dlatego, że nie nadano mu takiej formy lecz dlatego, że w przypadku przedmiotowego dofinansowania przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Kolegium podkreśliło, że podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa, która określa w szczególności rodzaj zadania podlegającego dofinansowaniu, wysokość środków Funduszu przyznanych na realizację zadania, termin rozpoczęcia realizacji zadania, zakres i sposób realizacji umowy, warunki i termin wypowiedzenia umowy, warunki rozwiązania umowy i zwrotu niewykorzystanych środków Funduszu, sposób sprawowania kontroli wykorzystania środków Funduszu, sposób rozliczenia oraz zestawienie dokumentów potwierdzających wydatkowanie środków Funduszu. Żaden jednak z przepisów prawa określających tryb postępowania w sprawach o dofinansowanie nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Przepisy wyraźnie przewidują inną formę załatwienia sprawy, niż wydanie decyzji. Zatem nie zachodzi podstawa do stosowania w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących decyzji jako formy załatwienia sprawy administracyjnej. Kolegium wskazało w tym zakresie na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926 ). Organ podkreślił, że postępowanie poprzedzające zawarcie umowy kończy się przewidzianą w§ 12 ust. 3b ostatnio wymienionego rozporządzenia informacją o sposobie rozpatrzenia wniosku, skierowaną do wnioskodawcy. Przepis § 12 ust. 3b rozporządzenia nie precyzuje, co informacja ta powinna zawierać, jest jednak oczywiste, że wnioskodawca powinien być poinformowany co najmniej o wysokości dofinansowania, które zostanie w drodze umowy przyznane albo o odmowie uwzględnienia jego wniosku o dofinansowanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. A. D. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący kwestionował prawidłowość przyjęcia przez organ, że w przedmiotowej sprawie nie występuje konieczność wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przyznając jednocześnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołano nieprawidłowe przepisy rozporządzenia, gdyż właściwymi przepisami regulującymi tryb postępowania i zasady dofinansowania turnusu rehabilitacyjnego sa przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. D. od pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o braku podstaw do dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia o charakterze formalnym organ odwoławczy wskazał przepisy art. 134 w związku z art. 127 § 1 k.p.a., uznając, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, to jest z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem Kolegium kwestionowane przez skarżącego pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926 ) nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Zatem oceniając legalność zaskarżonego postanowienia należy odnieść się do zagadnienia formy, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ administracyjny w kwestii wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r., uzupełnionego w dniu [...] kwietnia 2018 r. Rozstrzygnięcia wymaga, czy stanowić ono powinno decyzję administracyjną, lub inny akt, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w opinii Kolegium pismo Dyrektora MOPR w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie może zostać zaskarżone w trybie odwoławczym, gdyż nie stanowi decyzji i to nie dlatego, że nie nadano mu takiej formy lecz dlatego, że w przypadku przedmiotowego dofinansowania przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu odwoławczego nie jest prawidłowe. Przede wszystkim jednak trzeba zwrócić uwagę, że w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia mowa jest o dofinansowaniu uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, co jest zgodne z zakresem wniosku złożonego przez skarżącego. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał przepisy dotyczące finansowania w części lub całości m.in. likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Organ powołał w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926 ), które nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec powyższego wyjaśnienia wymaga, że zagadnienia dotyczące formy aktywności wspomagającej proces rehabilitacji regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511). Zgodnie z art. 10 pkt 2 ustawy do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w (m.in.) turnusach rehabilitacyjnych. Zgodnie z art. 10f ust. 1 pkt 2 ustawy osoby niepełnosprawne są kierowane do uczestnictwa w turnusie - na wniosek lekarza, pod którego opieką znajduje się ta osoba. Przepisy regulujące tryb postępowania i zasady dofinansowania turnusu rehabilitacyjnego zawarte są w wydanym na podstawie art. 10d ust. 8 ustawy rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz. 1694). W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdzono, że osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, natomiast w § 5 ust. 12 rozporządzenia określono, że pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenie o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, osoba niepełnosprawna ubiegająca się o dofinansowanie składa wniosek w centrum pomocy właściwym dla miejsca pobytu, a w myśl § 5 ust. 14 tego rozporządzenia centrum pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Z przepisu § 5 ust. 15 rozporządzenia wynika natomiast, że informacja o rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. Przepis art. 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r., na który mylnie powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowi, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku. Przywołana norma prawna jest zatem w zasadzie tożsama z przytoczonymi powyżej przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. Dlatego Sąd uznał za zasadne odniesienie się do argumentacji prezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak wskazano powyżej, zgodnie z § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych centrum pomocy we wskazanym terminie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia jego wniosku. Brak jednoznacznej wypowiedzi prawodawcy w kwestii formy, w jakiej organ administracji kwalifikuje podmioty do pomocy ze środków PFRON, każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa administracyjnego. Wskazać należy na treść art. 66 ustawy, zgodnie z którą w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań - odmowa dofinansowania nie jest ani decyzją ani innym aktem lub czynnością z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) lub że rozstrzygnięcie zapada w formie decyzji - nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających interpretacji, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Kwestia formy, w jakiej właściwy organ odmawia dofinansowania ze środków PFRON była sporna w doktrynie i judykaturze, w której prezentowano zarówno pogląd, że nieuwzględnienie takiego żądania stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 lutego 2015 r. sygn. III SA/Lu 779/14), jak i wskazywano, że rozstrzygnięcie w tej materii stanowi decyzję administracyjną (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Gl 232/12 LEX nr 1296354, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Bd 861/16, wyroki WSA w Łodzi: z 13 czerwca 2017 r. sygn. I SA/Łd 360/17 i sygn. I SA/Łd 361/17 oraz wyrok NSA z 9 września 2015 r. sygn. II GSK 1846/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. II SA/Lu 665/17; dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do drugiego z powyżej prezentowanych stanowisk, aktualnie dominującego w orzecznictwie, że negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Obszerny wywód w tej kwestii można znaleźć między innymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2015 r., sygn. II GSK 1846/14. Analizując zasady przyznawania dofinansowania określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r., Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu, następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności podejmowane przez organ administracji publicznej - właściwy do załatwienia sprawy, mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia z 2002 r., nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna. Dodatkowym wsparciem takiego stanowiska jest treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12, w której wskazano, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji, w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), następuje w formie decyzji administracyjnej. Można w tym miejscu zauważyć, że w § 5 pkt 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych również znalazło się sformułowanie, iż centrum pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Takie sformułowanie nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkody w przyjęciu decyzyjnej formy załatwienia sprawy wniosku o przyznanie środków. W konsekwencji powyższe stanowisko można odnieść do rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego w oparciu o przepisy ostatnio powołanego rozporządzenia. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Lu 667/17, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. II SA/Bd 643/13). W uzasadnieniu ostatnio przywołanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w przypadku, o którym mowa w § 5 ust 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694), mamy do czynienia z decyzją administracyjną rozstrzygającą wniosek o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, pomimo użytego w tym przepisie zwrotu "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku". Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie można dopuścić do sytuacji, aby w demokratycznym państwie prawnym wniosek strony o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, mający znacznie dla realizacji jej praw, byłby rozpatrywany poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku formy decyzji rozstrzygnięcia takiego wniosku. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że organ rozpoznający wniosek A. D. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym powinien rozstrzygnąć go w formie decyzji. Konsekwencją przyjęcia prezentowanego stanowiska jest uznanie zasadności skargi A. D.. Organ drugiej instancji odmówił rozpoznania wniesionego odwołania od pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r., stwierdzając, że odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. Nie przysługuje zaś od aktów, które nie są decyzjami administracyjnymi. Zdaniem organu odwoławczego, pismo Dyrektora MOPR w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie jest decyzją i nie może zostać zaskarżone w trybie odwoławczym do organu wyższego stopnia, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższe stanowisko jest przedwczesne, bowiem wbrew zasadom postępowania administracyjnego nie zostało ono poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności danej sprawy i oceny rzeczywistej treści i charakteru pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r., jak również treści i zarzutów środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącego w reakcji na powyższe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o jego żądaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. II OSK 1678/14, generalnie ujmując, w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w odniesieniu do interpretacji aktów i czynności organów administracji o doniosłości prawnej. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie za decyzje administracyjne aktów, które posiadają określone elementy, ale nie są właściwie nazwane. Niekiedy także niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma jednak swoje granice – nie powinno ono zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Interpretując działania administracji publicznej przede wszystkim należy kierować się tym, jaką formę temu działaniu nadał sam organ i czy ma ono podstawę prawną, względnie, jaką podstawę prawną należałoby ustalić. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu/czynności, jest możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 1994 r., sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. W wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2762/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o ile do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, która sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, dokonana oceny, jaki charakter ma opisane wyżej pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, stanowiące wyraz negatywnego rozpoznania żądania skarżącego, po przeprowadzeniu określonej przepisami prawa procedury administracyjnej. Analizując treść pisma Dyrektora MOPR z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ drugiej instancji zwróci w szczególności uwagę, że mimo braku nazwania go decyzją, zawiera ono oznaczenie organu, adresata, wyjaśnienie podstawy prawnej, datę wydania, a przede wszystkim rozstrzygnięcie. Z jego treści w sposób jednoznaczny wynika, że w związku ze złożonym przez A. D. wnioskiem o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, odmówiono skarżącemu przyznania dofinansowania. Pismo to nie zawiera pouczenia o trybie wniesienia odwołania, które jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji. Należy ustalić czy zachowane zostały terminy do zaskarżenia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Ze względu na wykazane powyżej naruszenie przepisów art. 134 k.p.a oraz art. 127 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.